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中国保险监督管理委员会


中国保险监督管理委员会关于印发《北京地区执行统一监制机动车辆保险单证工作会议会议纪要》的通知
中国保险监督管理委员会




中国人民保险公司、中国人民保险公司北京市分公司、华泰财产保险股份有限公司、
中国太平洋保险公司北京分公司、中国平安保险股份有限公司北京分公司：
1999年3月26日，中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）财产保险监管部在京召开了北京地区执行统一监制机动车辆保险单证工作会议。本次会议是为贯彻落实朱总理在九届人大二次会议上所做《政府工作报告》提出的整顿和规范保险市场，促进保险业健康发展的要
求，结合全国保险工作会议完善内控，加强监管的精神，具体落实保监会领导关于加大对北京市场整顿力度的指示，确保保监会关于执行统一监制机动车辆保险单证及其新的条款和费率的决定顺利实施而召开的，对规范首都机动车辆保险市场、维护市场有序竞争具有重要的意义。现将会议
纪要印发，请遵照执行。

北京地区执行统一监制机动车辆保险单证工作会议会议纪要
为贯彻落实朱总理在九届人大二次会议上所做《政府工作报告》提出的整顿和规范保险市场，促进保险业健康发展的要求，结合全国保险工作会议完善内控，加强监管的精神，具体落实中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）领导关于加大对北京市场整顿力度的指示，确保保
监会关于执行统一监制机动车辆保险单证及其新的条款和费率的决定顺利实施，1999年3月26日，保监会召开了“北京地区执行统一监制机动车辆保险单证工作会议”。主要议题是以抓机动车辆单证监制、条款和费率的统一为突破口，整顿首都保险市场。会议由保监会办公室主要负
责人刘澎湃同志主持，财产保险监管部主要负责人周延礼就整顿北京保险市场，规范车险经营行为提出了具体要求。在京经营车险业务的中国人民保险公司营业部，华泰财产保险股份有限公司，中国人民保险公司北京市分公司、中国太平洋保险公司北京分公司、中国平安保险股份有限公司
北京分公司等四家公司五个单位的总经理参加了会议，并介绍了各自为确保保监会关于整顿机动车辆保险市场决定的顺利贯彻拟采取的措施。
近几年，国内机动车辆保险市场发展较快，对保障人民群众生命财产安全提供了有力的保障。与此同时，一些保险公司为扩大业务规模，采取不正当的经营手法，违法违规经营的现象时有发生，有时表现的还很猖獗，在社会上造成了十分恶劣的影响。会议认为，整顿车险市场是整顿财
产险市场的突破口，统一监制车险单证和统一车险条款、费率是彻底纠正车险市场不正当竞争行为的具体措施。北京地区车险市场存在的混乱局面，在全国车险市场上产生了不好的影响，维护北京车险市场的稳定，直接关系到全国其他地区车险市场的健康发展，所以净化北京地区车险市场
，不仅是保护保险人合法经营行为和被保险人合法权益的需要，也是给全国车险市场作表率的需要。在京的各经营车险业务的保险公司都有责任为此作出努力。
会议根据保监会确定的整顿机动车辆保险市场的总体要求，对目前在北京地区经营车险的四家公司提出规范经营行为，遵守保险法规的具体要求：第一，各公司要在整顿车险市场的过程中，从自身的经营行为抓起，加强员工队伍建设，真正做到依法、守法经营，树立起保险公司在社会
上的良好形象。第二，各公司必须严格遵守保监会对车险监制单证管理的有关规定，抓好各公司的单证使用和管理工作，保证新单证安全、有效地在市场使用。第三，要严格执行新的车险条款和费率，不得出现更改保险条款和变更费率的问题。第四，各公司要建立“一把手负责制”，主管
领导要对本公司执行新的车险监制单证、条款和费率的情况进行检查，发现问题及时纠正。哪个公司出了问题，保监会将按照有关规定，追究一把手的直接领导责任。第五，各公司在开展业务时，不得采取互相诋毁、变相降低费率等不正当竞争的手法开展车险业务。第六，各保险公司要严
格执行《机动车辆保险监制单证管理规定》，除机动车辆提车暂保单可由代理人出具外，其他统一监制的车险单证不得由代理人出具。同时保险公司要坚决按规定支付代理手续费，加强对代理人的管理，对违规代理保险业务的代理人要进行严肃处理。第七，建立车险联席会议制度，除在业
务上进行交流外，更重要地是通过联席会议加强行业自律，制定出共同遵守的、促进保险公司稳健发展的公约、制度。
会议决定，近期，保监会将组织专门力量对北京地区经营车险业务的保险公司执行车险管理规定和经营行为的情况进行检查，对继续违规经营的保险公司将依法进行处罚，并希望社会舆论对保险公司的经营行为进行监督。
会上，各家保险公司均表示，坚决执行保监会作出的4月1日起在北京地区实行统一监制车险单证及使用新的条款和费率的决定，加强单证管理、员工培训，并对代理机构和代理人进行清理，为净化首都车险市场做出努力。中国人民保险公司北京市分公司表示，严格按照保监会关于统
一监制单证管理办法的规定，全部使用计算机出单，出单权及理赔权由分公司掌握，将各支公司科长的人事任免权收归总公司直接管理。中国太平洋保险公司北京分公司准备举行签发第一份新保单仪式，以加强启用新保单的宣传力度，同时保证做到严格自律，依法经营。中国人民保险公司
营业部、华泰财产保险股份有限公司表示，从加强本公司内部管理做起，严格按新条款、新费率出具新保单。



1999年4月13日
析王某某挪用公款案兼论挪用公款的主体问题
作者：景宝峰、郭小锋、李旺城

一、基本案情
被告人王某某在任太平洋保险公司顺义支公司经理期间，利用职务之便，曾先后从北京市腾丰禽类加工厂（太保顺义支公司"小金库"）帐户上私自挪用公款24万元和9万元，用于个人购买轿车和安居理财保险。
王某某系太平洋保险公司北京分公司（全国性公有股份商业保险公司）工作人员，人事关系及档案由北京分公司统一管理。并于1998年被聘任为太保顺义支公司副经理。
二、争议焦点
对于本案存在的主要争议在于如何认定王某某的主体资格。
三、法院判决情况
法院认定王某某系太平洋保险公司北京分公司委托其管理、经营顺义支公司非国家工作人员，遂依据最高人民法院2000年2月作出的《关于对受委托管理、经营国有财产人员挪用国有资产行为如何定罪问题的批复》（以下简称《批复》）规定：“对于受委托管理、经营国有财产的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用国有资产归个人使用构成犯罪的，应当依照刑法第272条第1款的规定定罪处罚”，判处被告人王某某挪用资金罪。
四、评析意见及学理分析
国家工作人员主体问题，在刑法理论界一直存在许多争议，在司法实践中也是一个认定的难点，从王某某挪用公款案的审理过程来看，造成检察机关与法院不同认识的原因在于王某某是否是受委托管理、经营国有财产人员。我们下面结合该案对这一论题以及挪用公款主体的相关问题进行探讨。
（一）判定国家工作人员的一般侦查理论及本案的分析
认定国家工作人员一般采用“身份论”即查明犯罪嫌疑人的主体身份，这是最为直接的思维模式。因为挪用公款罪其构成要件中犯罪主体必须是特殊主体——国家工作人员，故侦查人员多以身份为导向进行侦查，而身份之认定又是以所属单位性质为侦查的突破口。众所周知，司法实践中对单位性质的认定多采用“一刀切”的方式，即到工商管理部门查阅该单位所登记的性质，若为国有性质则认定为国家工作人员[1]。这种理论基础和侦查方式，具有明显的时代特征，表现为计划经济体制下要么为国有公司、企业[2]，要么为私有公司、企业，其分水岭十分明显。但是随着经济体制改革，对国有公司、企业的认定不再那么简单，其原因有：一是新旧体制处于更替阶段，一些公司、企业管理较为混乱。例如大量“挂靠”现象存在，名为民营企业，实为事业单位的下属单位[3]。二是投资主体多元化和规范法人治理结构的利益主体的出现[4]，最为典型的是国有股份公司，也是现在国企重组和改革的主要方向，此种情况将给刑法理论带来新的研究课题。
本案中，王某某任职太平洋保险公司顺义支公司经理，而太平洋保险公司顺义支公司系为国有股份公司，侦查人员依此认定王某某具有国家工作人员身份。但该案庭审和法院最终判决却认定王某某系太平洋保险公司北京分公司委托其管理、经营顺义支公司的人员，实属非国家工作人员，主要依据北京分公司曾与王某某签订一份聘用无固定期劳动合同，因此认定王某某是一种受委托行为，从而否认了侦查机关的认定结论。
（二）对劳动合同定位之分析
目前国有企业顺应时代呼唤，纷纷进行转制和改革，其中一项很重要的内容是在企业与职工之间采取“双向选择”的合同聘用机制，并在全国各大企业中得到普遍推广和应用。该项制度最大特点是打破国有企业原有的身份观念，通过劳动合同的方式来激活职工的工作积极性，应该说对企业的自身发展具有重要的现实意义。
尽管合同制打破了身份观念，但是有合同关系的存在是否就否认其身份关系，不尽其然。依据《刑法》第93条第2款之规定，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以国家工作人员论。由此表明，合同制仅仅打破国企职工的身份思想防止产生惰性，而并非否定其实质国家工作人员身份，因为即便与国企签订劳动合同，但只要在国企中“从事公务”则同样可以依据《刑法》第93条第2款的规定认定为国家工作人员。
本案中，被告人王某某虽与太平洋保险公司北京分公司之间签订劳动合同，但是王某某所从事的工作系属国有公司公务行为，可以直接援引《刑法》第93条第2款的规定，认定被告人王某某具有国家工作人员的身份。
（三）“委托”认定中存在的问题
我们认为，劳动者在企业内部的不同分支机构工作的，很多情况下都是用人单位的调动，其工作最终都是为同一个企业服务的[5]，具有委派之性质。现在许多企业多以聘用合同的委托来掩盖其委派之意即名为委托实为委派，无形中为犯罪嫌疑人实施挪用公款提供了抗辩的理由。鉴于这种关系的复杂性，我们建议凡采用聘用合同进行委托的，应遵循事先公示解除了受托人已有的人事关系，然后再进行聘用的程序，而不是如本案被告人王某某在受聘于太平洋保险公司顺义支公司经理期间其人事关系仍然由北京分公司统一管理，而等案发后却拿着聘用合同来否认。所以，我们采用堵口的方法，来解决侦查角度与公司实际管理之间的冲突，从而排除人事关系（户口、档案）与劳动合同之间相互矛盾的证明力[6]。
其实，本案只要能够证实被告人王某某是从事公务行为以及所任职的太平洋保险公司顺义支公司为国有企业，就可以依据《刑法》第93条第2款的规定认定其为国家工作人员，则完全可以排除《批复》的适用。
（四）关于《批复》之评析
1、现行刑法规定挪用公款罪其犯罪主体是特殊主体即国家工作人员（不包括共同犯罪情形）。而《批复》中规定受委托管理、经营国有财产的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用国有资产归个人使用构成犯罪的，明确指出其主体为非国家工作人员，勿庸质疑应按挪用资金罪论处。
2、刑法中挪用公款所侵害的直接客体国有财产的使用权和国家工作人员的廉洁性，经体系化分析可排除委托国家工作人员管理、经营国有财产之义，因为如果委托国家工作人员管理、经营国有财产，一旦行为人实施挪用行为，可直接援引刑法第384条挪用公款规定进行定罪量刑，故不存在委托国家工作人员的问题。
因此，我们认为《批复》将受委托人员界定为“非国家工作人员”，实属画蛇添足，且容易产生误解。
（五）贪污罪主体与挪用公款罪主体应当一致
根据现行刑法规定，挪用公款罪与贪污罪的主体是有区别的，即挪用公款罪的主体限于国家工作人员，而贪污罪的主体除国家工作人员以外，还包括《刑法》第382条第2款规定的受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员[7]。修订后刑法之所以对贪污罪和挪用公款罪主体范围作出不同规定，并非立法疏忽，或出于立法技术考虑，而是立法者有意作出区别性规定。首先，《刑法》第384条规定的挪用公款罪主体为纯正国家工作人员和不纯正国家工作人员（准国家工作人员）；其次，《刑法》第382条第2款规定的受委托人员显然既非严格意义上的国家工作人员，也不是“准国家工作人员”，否则，本条款的规定就纯属重复和多余；第三，受国有单位委托管理、经营国有资产的人员作为贪污罪主体被确定下来，是出于严惩贪污犯罪，更为广泛地保护国有财产的目的[8]。
我们认为，在理解法律条文时切忌机械化。根据现行刑法规定，的确挪用公款罪与贪污罪的主体在字面上有区别，但是并不意味着两者本质上是不一致的，其理由为：
第一，《刑法》第382条第3款对贪污罪之共犯作出明确规定，而《刑法》第385、388条并没有规定受贿罪的共犯。能否依此否认受贿罪之共犯呢？显然不成立。我们认为刑法总则是刑法分则扩张事由[9]，为分则提供一些普遍性的规定。所以，尽管受贿罪未对共同犯罪作出规定，但我们可以依据刑法总则中关于共同犯罪基本原理认定受贿罪的共犯。相反，如果《刑法》第382条并未对贪污罪共犯作出明确规定，仍然可以依据共同犯罪原理加以认定，而《刑法》第382条之所以添加第3款目的是为提请司法工作人员注意。
第二，贪污罪和挪用公款罪所侵害的法益主要区别为：贪污罪侵害的法益乃国有财产的所有权，而挪用公款罪所侵害的法益是国有财产的使用权。至于另外还侵害了国家工作人员的廉洁性这一法益是共同的。据此可知，两者所侵害的对象均为国有财产，而所有权与使用权之别主要体现在作案手段和主观意志的不同，与犯罪主体身份没有关系。而恰恰“廉洁性”决定了贪污罪和挪用公款罪之主体须为国家工作人员这一特殊规定。
第三，《刑法》第382条第2款中规定：“受国家机关、国有企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。”基于刑法理论界对“公务行为”与“劳务行为”之别：从事经营、管理等工作的一般认定为公务行为，而从事生产、运输等工作的一般认定为劳务行为[10]。那么《刑法》第382条第2款所规定的主体符合《刑法》第93条第2款之规定，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以国家工作人员论。
第四，贪污罪的主观恶性的确大于挪用公款罪，但若以此来说明贪污罪的主体应比挪用公款罪的主体更为广泛，进而体现对国有财产的保护，只能是臆断。司法实践表明，挪用公款一般涉案数额比较大，并且挪用后至判决前仍未归还或仍未完全归还的也比较多，其从客观上看，与贪污占有致使国有财产流失没有本质区别。所以，不管是国有财产的所有权还是使用权应同等加以保护，而不是人为地另设炉灶。
（六）国有企业、公司的认定
国有企业、公司的认定将成为职务犯罪司法实践的焦点和难点，因为实践表明挪用公款罪主要集中在国有公司、企业。另外，更为关键的是经济发展给刑法学尤其是经济案件带来巨大冲击，其中表现最为突出的是国有公司、企业绝大多数将改制为多元投资主体的混合所有制公司，由于其国有性质难以认定，因而，其“从事公务行为”的人员能否成为挪用公款罪的主体也存在较大的分歧：第一种观点认为，在混合所有制单位中，只要国有股份占相对控股，就应视该公司为国有公司，其中“从事公务行为”的人员便可作为挪用公款罪的主体；第二种观点认为，在混合所有制公司中，只有在国有股份占绝对控股的情形下（占50％股份 + 1股以上），其单位才能视为国有公司，而其中“从事公务行为”的人员才有可能成为挪用公款罪的主体[11]；第三种观点认为，只有国有独资企业、公司中“从事公务行为”的人员才可作为挪用公款罪的主体。
我们认为，这不是单纯的刑法学问题，其中严格解释、合理解释等并不能够对此自圆其说。其实更为主要的是社会政策和刑事政策问题，经济的发展需要不同的社会、法律政策与其配套而行，才能保证经济稳固向前发展，因此在经济发展的不同阶段，其对国有公司、企业认定的理念也是不同的：（Ⅰ）计划经济以及社会主义市场经济初期阶段，公司、企业可分为国有、集体、私营三部分，其形式简单、标准明显，因而在这一时期对国有公司、企业的认定基本上不存在问题。（Ⅱ）经济一体化和全球化的初始阶段，公司、企业纷纷进行改制、重组以便向现代企业模式靠拢，其公司、企业内部结构和运作发生很大变化，表现为国有的民营化、集体的民营化趋势，那么这一时期认定国有公司、企业就要结合当前的经济发展的实际状况、水平以及改制后公司的实际运作模式等因素全面、综合进行评价。（Ⅲ）基本完成经济改革的过渡阶段，公司、企业基本实现国有资本与外来资本以及私有资本的有机融合，并且实现法人治理结构模式，到那时国有公司、企业的认定就应严格界定为国有独资公司。
结合本案，被告人王某某所在的太平洋保险公司顺义支公司系属国有股份公司，而就目前经济发展的理论和现实来看，国有股份公司的企业模式仍处于一种完善和探索阶段，并且多数还是以国有性质为主导，其运作方式也主要还是以前模式（行政色彩较为浓厚）。鉴于此种情况，我们认为，将太平洋保险公司顺义支公司认定为国有性质的公司、企业是完全可以接受的，至于五年或者十年后能不能认定值得探讨。所以，应采取一种动态的方式来认定，才能适应动态的经济发展。

注释：
[1] 全国人大常委会1988年1月《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中将挪用公款罪的主体表述为“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财产的人员”
[2] 在当时那种经济结构体制下，国有公司、企业所占比例相当大，而私营公司、企业仍处于一种抑制状态。所以，相较之下那时的经济案件更多、也更好办理。
[3] 表现为该公司、企业在工商管理部门登记、注册是某民营企业的分公司，但是实际出资、人员安排以及经营核算都是直接隶属于事业单位，只是年度交纳挂靠费。
[4] 参阅《江泽民“5.31”重要讲话学习读本》中共中央党校出版社2002年版，第109页
[5] 参见黄宁 著《劳动合同若干实践问题研究》载于《广西政法管理干部学院学报》 2002年第4期，p82
[6] 人事关系则证实其具有国家工作人员的身份资格，而劳动合同则证实不具有国家工作人员之身份，只是作为社会人员接受国有公司、企业之聘用和委托。证明的方向是相反的，如果无法排除其合理怀疑，则本着有利于被告人的基本原则，应认定为一种委托关系，本案法院判决就是如此。现在，我们就要将合同证明完全明确化，实质上是堵住相反证明的关口，让委托的企业将受委托人的人事关系先予以解除，后在用合同加以聘用，这样人事关系可以证实其身份，并具有说服力。
[7] 参阅龚培华 著《挪用公款罪若干问题研究》载于《犯罪研究》2001年第3期，第 7 页
[8] 参见北京市海淀区人民检察院 刘中发 著《受委托经营、管理国有财产的人员能否构成挪用公款罪的主体》。
[9] 引自陈兴良语：“行为人实行分则构成要件之行为，才是实行行为，将共犯排除在正犯之外。如果没有刑法总则关于共犯之规定，不可按照分则的构成要件之行为进行处罚，正是因为总则为共犯提供刑罚依据，才使得可以对共犯进行刑罚处罚。所以总则是刑法扩张事由”。（摘自“共同犯罪”课堂讲稿）
[10] 参阅赵秉志、肖中华 著《贪污罪中“从事公务”的含义》载于“正义园”网站。
[11] 参阅龚培华 著《挪用公款罪若干问题研究》载于《犯罪研究》2001年第3期，第 7 页