中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则（修正案）

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浙江省宁波市人民政府


宁波市建设工程造价管理办法
宁波市人民政府


《宁波市建设工程造价管理办法》，已经1997年11月14日市人民政府第二十三次常务会议通过，现予发布，自1998年1月1日起施行。

第一章 总则
第一条 为加强政府对固定资产投资的宏观调控，合理确定工程造价，维护建设各方的合法权益，明确建设工程造价管理的职责，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称建设工程造价（以下简称工程造价），是指工程建设项目从筹建到竣工验收交付使用所需的全部建设费用，即建设项目总造价、单项工程造价和单位工程造价的统称，包括建筑安装工程费用、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费、建设期利息、固定资
产投资方向调节税等。
本办法所称建筑安装工程费用，是由直接工程费、间接费、利润、税金等组成。
第三条 凡在本市行政区域内从事建设工程活动的单位和个人，必须遵守本办法。
第四条 市计划委员会是本市建设工程造价管理的主管部门。
市城乡建设委员会根据职责和本办法规定，协同市计划委员会做好建设工程造价管理工作。
市建筑工程造价管理处（以下简称市造价处）负责本市建设工程造价的日常管理工作。
各县（市）、镇海区、北仑区的工程造价主管部门（以下简称当地造价主管部门）由当地人民政府确定，负责本行政区域内的工程造价管理，其业务受市造价处的指导。
城建（计划）、财政、物价、工商、金融等行政管理部门应当协同工程造价主管部门，做好工程造价管理工作。
第五条 市造价处的主要职责：
（一）贯彻执行国家和省有关工程造价管理的法律、法规及政策，结合本市实际，制定实施细则。
（二）对工程造价进行全过程的监督和管理，编制和修改地方性补充定额，审批一次性补充定额，负责本市各类定额的解释。
（三）负责本市建设工程材料预算价格的编制和管理，发布本市建筑材料、设备价格信息、工程价格指数和经济技术指标。
（四）商市城建部门审定工程类别及取费费率。对政府参资项目的竣工结算进行审定。
（五）根据国家和省有关规定，负责全市工程造价编审人员资格和工程造价咨询单位资质的审核、培训、发验证等管理工作。
（六）负责本市工程造价计算机应用软件的开发、鉴定、推广等工作。
（七）对工程造价进行鉴定，调解处理工程造价纠纷。
（八）受市计划委员会委托，依法查处违反工程造价管理的行为。
第六条 工程造价管理应当遵循价值规律，遵守国家有关法律、法规和政策，维护投资、建设、设计、施工、咨询等单位的合法权益。

第二章 工程造价计价依据的管理
第七条 工程造价计价依据包括以下内容：
（一）工程建设投资估算指标；
（二）工程建设概算定额（概算指标）；
（三）工程建设预算定额与单位估价表；
（四）工程建设费用定额；
（五）工程建设其他费用定额；
（六）工程建设人工、材料（设备）、机械台班预算价格；
（七）工期定额；
（八）其他有关工程造价文件规定。
第八条 建设工程的造价构成和各类计价依据实行统一归口管理。
本市各类建设工程计价依据均由市计划委员会根据国家和省有关规定，统一发布、调整。
交通、水利、电力等部门的专业工程造价计价依据按照国家规定，并参照本办法执行。
第九条 建设工程补充定额，由市造价处组织制定，统一发布和管理。
建设工程一次性补充定额，由施工单位会同建设单位共同测算编制，并附计算书和施工方法说明书，报市造价处审批后执行。未经审批的，不得作为办理工程竣工结算的依据。
第十条 本市建筑材料预算价格实行动态管理制度，由市造价处定期发布建筑材料市场信息价格和工程价格指数。
第十一条 建设工程其他费用的取费项目及标准的变动，市有关部门应当及时将变动的规定抄送给市造价处。市造价处应当按照工程造价动态管理的原则，将变动的取费项目及标准纳入工程建设其他费用定额内。
未纳入建设工程其他费用定额的取费项目和标准，不得作为编制工程概算和办理项目竣工决算的依据。
第十二条 从事建设经营活动的单位和个人必须严格执行省、市工程造价主管部门颁发的建筑（含装饰、装修）、安装、市政、仿古、园林、修缮、人防等工程定额以及相配套的各种费用定额、材料价格和有关规定。
第十三条 各类建设工程均须办理工程类别审定手续。建设单位在工程招标前（未实行招投标工程在承包合同签定前）应当向市造价处或当地造价主管部门申请工程类别审定，确定取费费率。
审定后的工程类别作为招标工程编制标底、签定工程承包合同及工程竣工结算的依据和工程投标报价的基础。
第十四条 本市行政区域内的施工、设计等单位应当按照国家和省的规定，向市造价处交纳定额编制管理费，管理费标准按有关规定执行。

第三章 工程造价的确定和管理
第十五条 建设工程项目必须依照工程建设程序，根据建设期不同阶段的计价依据，编制建设工程投资估算、设计概算、施工图预算及竣工结算。
第十六条 投资估算应根据建设规模、建设内容、建设标准、主要设备选型、建设工期，在优化建设方案的基础上，依据投资估算指标及有关规定进行编制。
第十七条 设计概算应根据初步设计（扩初设计）、概算定额（概算指标）、费用定额、工程建设其他费用定额以及编制时的价格进行编制，并合理地考虑建设期内的价格、利率、汇率等动态变化因素，不得留有投资缺口。
初步设计（扩初设计）会审由市或县（市）、区计划行政管理部门组织，建设、财政等部门共同参加进行。
第十八条 施工图预算应根据设计施工图纸和施工组织设计，按照国家和省、市现行的工程建设预算定额（单位估价表）、费用定额、材料预算价格及工程造价有关计价规定进行编制。
工程项目的施工招标标底应以施工图预算为准，不得上、下浮动，并必须经有关部门审定；施工投标报价由投标单位根据施工图预算，结合企业技术装备、经营状况、建设单位对工期和质量的要求以及建设市场的实际情况合理确定。
第十九条 工程承包合同价的确定，实行招投标的工程以中标价为依据；其他工程承发包双方根据施工图预算按照有关规定共同审查确定。
实行合同价包干的工程，必须充分考虑建设期的风险，并注明包干的内容范围。
第二十条 建设工程的竣工结算，由施工单位依据竣工图纸、承包合同、工程造价的计价依据及有关规定进行编制，并根据投资主体性质，分政府参与投资项目和非政府参与投资项目进行分类审查管理。
第二十一条 政府参与投资项目的竣工结算，由建设单位自行组织审核；无自行审核资格的，应当委托有相应资质的工程造价咨询单位进行审核。审核结果及有关资料应当报市造价处或当地造价主管部门审定后，办理竣工结算手续；涉及财政预算内资金的投资项目，还需报财政部门备
案后，方可办理竣工结算手续。
第二十二条 非政府参与投资项目的竣工结算，由建设单位自行组织审核；无自行审核资格的，应委托有相应资质的工程造价咨询单位进行审核。审核的结果应当报市造价处或当地造价主管部门备案后，办理竣工结算手续。
第二十三条 工程竣工验收并取得质量等级后，施工单位一般应当在二个月内向建设单位提供竣工结算书。建设单位应当自接到竣工结算之日起二个月内审核完毕，并根据项目审查的分类送市造价处或当地造价主管部门备案或审定。市造价处或当地造价主管部门接到须审定的竣工结算
后，在一个月内审定完毕。
第二十四条 经审定和备案的竣工结算造价，承发包双方应在一个月内结清工程款项。未经审定和备案的工程结算，税务部门不开具工程税务发票，有关单位不得拨付竣工结算造价款项。

第四章 工程造价编审人员和咨询单位的管理
第二十五条 本市工程造价编审人员按照国家及省工程造价主管部门的有关规定实行资格认证制度。工程造价编审人员必须取得工程造价编审资格证书。
所有从事社会服务的工程造价编审人员必须在一个工程造价咨询单位内注册登记，接受监督管理，并以咨询单位名义从事编审工作。
第二十六条 工程造价编审人员资格应符合国家和省有关规定。
工程造价编审人员资格申请由市造价处负责审查，并按规定经统一考试合格后，报国家和省有关部门审批发证。
工程造价编审人员的培训考核及资格证书具体管理工作，由市造价处负责。
第二十七条 从事工程造价咨询业务的单位，必须按照国家和省有关规定取得相应资质证书并领取营业执照后，方可从事咨询业务。
工程造价咨询单位的资质申请先由市造价处初审，经市工程造价咨询单位资质评审委员会审核后，报省或国家工程造价咨询管理部门审批、发证。
第二十八条 外地工程造价咨询单位承接我市工程造价咨询业务，必须到市造价处或当地造价主管部门注册登记；未经注册登记的，其编审成果无效。
第二十九条 建设单位承担自行建设工程造价编审工作，应具备相应资格的工程造价编审人员，并取得《建设单位工程造价编审许可证》后，方可从事自行建设项目的工程造价编审工作；不具备上述条件的，必须委托具备相应资质的工程造价咨询单位进行工程造价编审。
第三十条 咨询单位从事咨询业务，应当与委托单位签定书面合同。合同文本应当使用国家、省或市造价处印制的统一文本。
第三十一条 工程造价咨询单位应当遵守下列规定：
（一）遵守法律、法规、规章，客观公正地提出咨询报告；
（二）不得参与委托咨询工程项目的经营活动；
（三）承接咨询业务范围应当与资质等级相适应；
（四）按照规定标准收取工程造价咨询费；
（五）对委托方所提供的资料、文件负责保密；
（六）依法接受市、当地造价主管部门及政府其他有关部门的监督、检查。
第三十二条 工程造价咨询的收费标准，按有关规定执行。

第五章 法律责任
第三十三条 违反本办法，有下列行为之一的，市或当地工程造价主管部门可视情节轻重，给予警告，并处以500－2000元的罚款，其中属经营活动的，处以2000－20000元罚款：
（一）不执行现行工程造价计价依据，粗制滥造、弄虚作假、高估冒算的；
（二）未经市造价处或当地造价主管部门审定或备案擅自办理竣工结算手续的；
（三）无工程造价编审人员资格证书从事工程造价编审业务的；
（四）没有申办工程造价咨询单位资质等级从事工程造价咨询业务的；
（五）无工程造价编审许可证的建设单位从事工程造价编审业务的。
第三十四条 违反本办法，有下列行为之一的，市或当地工程造价主管部门可视情节轻重，处以1000－2000元的罚款，其中属经营活动的，处以2000－20000元罚款，并可建议国家和省工程造价主管部门降低、撤销工程造价咨询单位资质等级或吊销工程造价编审人员

资格证书：
（一）工程造价咨询单位超越国家和省规定的资质等级业务范围承接咨询业务的；
（二）工程造价编审人员超越专业编审工程造价或以个人名义直接承接咨询业务的；
（三）伪造、出卖、转让资格证书和资质等级证书的。
第三十五条 施工、设计单位未按本办法第十四条规定缴纳定额编制管理费的，工程造价管理机构可按其未交款额，按日处以3‰的滞纳金。
第三十六条 工程造价咨询单位擅自提高收费标准的，由市或县（市）、区物价检查机构依法处罚。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或提起诉讼。
第三十八条 工程承发包双方对工程竣工结算造价未能达成一致意见或一方对审核的结算造价有异议的，可在15日内向原审核单位提出复核；如对复核结果不服的，可按有关法定程序申请仲裁或提起诉讼。
第三十九条 工程造价管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第四十条 本办法的具体应用问题由市计划委员会负责解释。
第四十一条 本办法自1998年1月1日起施行。



1997年12月16日
　　　　　　　　　　　　拍卖法律关系中一人竞拍行为的效力
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以法的效率价值为视角


效率原本是一个经济学概念，指的是投入与产出比，在被引入到法学领域后，就出现了与正义、自由、公平、秩序等法的价值并行的法的效率价值。法经济学认为，所有的法律问题归根到底都是经济问题，都是如何利用法律手段有效配置资源、最大限度增加社会财富从而实现更好增长的问题。尤其是在市场经济时代，市场经济的效率性更是要求法律应当具有效率价值。

对于拍卖法律关系中“一人竞拍”行为的效力问题，司法实践中存在两种观点：一种观点认为，一人竞拍有效。理由在于：竞买人之间的竞争从拍卖公告发出后就开始了，只要遵循公开、公平原则，严格按照拍卖法的规定完成拍卖公告发布、拍卖标的展示、拍卖的实施等程序，就达到了公开竞价的要求，一人竞拍不违反拍卖法的规定。另一种观点认为，一人竞拍无效。理由在于:根据拍卖法第三条的规定，一个竞买人不能展开竞价，也没有所谓的最高应价者，只有两个或两个以上竞买人参加时，拍卖才可以进行。笔者认为，从法的效率价值角度分析，应当确认一人竞拍行为的效力。

首先，确认一人竞拍行为的效力，不违反拍卖法第三条关于公平价值与效率价值的平衡设计。拍卖法第三条规定：“拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。”从理论上看，拍卖法规定的公开竞价包含了法的两方面价值：公平与效率。公开对应的是公平价值，通过公开，在拍卖委托人、受托人、潜在竞买人间实现公平；竞价对应的是效率价值，通过竞价，在拍卖委托人和潜在竞买人间实现效率。在公开竞价的方式中，公平价值是基础，不能违反公平价值而单纯追求效率。否则，就可能因非公平而变得无效率。所以，不能一味倡导和鼓励一人竞拍。同时，效率价值是宗旨和目标，不能片面理解和贯彻公平价值，而忽视对效率价值的追求。否则，僵化地固守公平，就可能变得没有效率。由此，也不能无原则地一概否定一人竞拍。拍卖之所以要通过公开竞价的方式进行，其目的是为了实现资源充分利用，实现当事人利益的最大化，在兼顾公平的基础上实现法的效率价值。只要拍卖标的通过发布拍卖公告、拍卖标的展示等拍卖法规定的方式向外界进行了充分公示，实际上就完成了公开竞价的基本要求。拍卖信息经过充分公示后，即使只有一人竞拍，这种竞拍行为也是经过持续竞争和充分市场化的。因为，潜在竞买人通过公示已经了解拍卖信息，是否参与竞买的竞争与角逐从这时已经开始。如果参与，则说明拍卖公示实现竞价的目的达到了；如果不参与，说明潜在竞买人在了解相关信息后从自己的角度进行了竞争性权衡。其实，这种竞争性权衡也是一种竞价。通过拍卖信息公示让潜在竞买人了解拍卖标的，这个过程一直体现着公平价值，也一直体现着效率价值。由此，不能因为拍卖会现场只有一人竞价就认定其违反了公平原则，就认为侵害了拍卖委托人利益，进而否定其效率价值，认定拍卖无效，导致交易无功而返。拍卖会现场的竞价不过是前期公开竞价的一个集中反映。没有拍卖会上的竞价，不等于没有公开竞价。在完成公开竞价的基本要求后，一人竞拍不违反拍卖目的，与拍卖的效率价值不相违背，其效力应当得到确认。基于此，拍卖法虽然对竞买人的条件作出了规定，但没有规定竞买人只能二人以上。作为拍卖法的配套行政规章，商务部的《拍卖管理办法》也没有规定竞买人必须为二人以上，只是在第四十条第一款第（一）项规定“没有竞买人参加拍卖的”，应当中止拍卖，而没有规定只要是一人竞买的就应当中止拍卖或者终止拍卖。

其次，确认一人竞拍的效力，符合民商法、经济法中关于法的效率价值的规定精神。这一点主要体现在对合同无效的理解方面。对于民商事行为，“法无禁止即合法”是一个重要原则。关于一般民商事合同的无效，合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十三条规定：“合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；（二）因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”关于特种合同的无效，民商事特别法、经济法或者行政法规均作出了明确规定，如担保合同的无效、破产清偿行为的无效等。除这些法律、行政法规作出明确规定的外，其他的合同行为应当有效。这一原则作为民商法经济法对法的效率价值的贯彻体现，一直得到立法者和司法者的良好认同。拍卖法律关系中的一人竞拍问题，现行法律、行政法规均未作出认定该行为无效的规定，该行为在法律上并不违法，不能简单地将其认定为无效。拍卖法只是将“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的”（第六十五条），规定为拍卖无效的情形，没有规定只有一名竞买人的拍卖无效。一人竞买并不必然等于恶意串通，二人以上竞买也不必然等于没有恶意串通。因此，符合法定程序的一人竞拍是有效的。对于这一点，也可以通过与拍卖法相关的其他立法例予以证明。2002年7月1日施行的国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十六条规定：“竞买人不足三人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度”，明确要求招标拍卖挂牌出让建设用地使用权的竞买人不能少于三人。但经过修改，2007年11月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条规定：“竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可以根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度”，对竞买人数量不再有限制性要求，肯定了一人竞拍的合法性。最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》[法释2004（16号）]第十九条第一款规定：“拍卖时无人竞买或者竞买人的最高应价低于保留价，到场的申请执行人或者其他执行债权人申请或者同意以该次拍卖所定的保留价接受拍卖财产的，应当将该财产交其抵债。”第二十条规定：“在拍卖开始前，有下列情形之一的，人民法院应当撤回拍卖委托：（一）据以执行的生效法律文书被撤销的；（二）申请执行人及其他执行债权人撤回执行申请的；（三）被执行人全部履行了法律文书确定的金钱债务的；（四）当事人达成了执行和解协议，不需要拍卖财产的；（五）案外人对拍卖财产提出确有理由的异议的；（六）拍卖机构与竞买人恶意串通的。”由此，对于人民法院民事执行中的财产拍卖，只有无人竞买或者竞买人的最高应价低于保留价，才取消拍卖直接以财产抵债，但拍卖并不禁止一人竞拍。对于人民法院撤回拍卖委托问题，适用的是相同的精神，一人竞拍并不导致人民法院撤回拍卖委托。同样的规定精神，还出现在商务部的《拍卖管理办法》中。根据该办法，无论是中止拍卖还是终止拍卖的情形，均不包括一人竞拍。其实，这些规定之所以并不禁止一人竞拍，并不是为了无原则地鼓励一人竞拍，其目的仍在于更好地实现拍卖委托人的利益或者债权人的利益，更好地实现资源有效利用，更好地实现法的效率价值。

最后，确认一人竞拍的效力，符合拍卖实践，有利于实现法的效率价值。马克思曾说过：“但社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人的恣意横行。现在我手里拿着的这本拿破仑法典并没有创立现代的资产阶级社会。相反地，产生于十八世纪并在十九世纪继续发展的资产阶级社会，只是在这本法典中找到了他的法律的表现。这一法典一旦不再适应社会关系，他就会变成一叠不值钱的废纸。你们不能使旧法律成为新社会发展的基础，正像这些旧法律不能创立旧社会关系一样。”由此，我们可以说，社会实践是法律发展的源泉，法律应当以社会发展的目标为目标。在当今时代，拍卖实践领域对效率价值的追求，理所应当体现在有关拍卖的立法中，体现在对一人竞拍效力纠纷的认定中。实践中，拍卖分为多种类型。根据拍卖的起价方式不同，分为增价拍卖和减价拍卖；根据拍卖执行人与拍卖程序的不同，分为“公的拍卖”和“私的拍卖”；根据拍卖产生原因的不同，分为法定拍卖和约定拍卖；根据是否对参加拍卖的竞买人范围作出限制，分为定向拍卖和非定向拍卖；根据拍卖标的是否可以分别拍卖，分为分别拍卖和合并拍卖；根据拍卖标的是否确定底价，分为有底价拍卖和无底价拍卖，等等。这其中，增价拍卖和减价拍卖是最基本的，无论哪种拍卖形式都可能用到。所谓增价拍卖，又称“英格兰式拍卖”或“低估价拍卖”，即拍卖竞价由低到高、依次递增，直到最高价格成交为止。所谓减价拍卖，又称“荷兰式拍卖”，是指拍卖竞价由高到低、依次递减，直到第一个竞买人应价成交。通过对概念的描述不难看出，增价拍卖是一个价格持续叫高的过程，而减价拍卖虽然竞买人大部分时间都沉默不语，但竞买人间确实存在着默默的、持续的竞争。在增价拍卖中，如果只有一人竞拍，那么此人的竞价就是最高价格。在减价拍卖中，不管是一人还是多人参与竞买，第一个竞价人应价即成交。无论是增价拍卖还是减价拍卖，均不排斥一人竞拍。由此，各种拍卖实践体现出的拍卖法律关系，无不在践行着法的效率价值的精神。2010年8月13日，吉林省长春市甚至上演一人竞价14轮拍下有底价地的精彩一幕。实践中，金融资产管理公司很多情况下也采用招标选择拍卖机构的办法，将拍卖标的委托给报价最高的拍卖机构进行拍卖。在这种情况下，即使后来的拍卖是一人竞拍，只要程序合法，也应当承认其效力。否则，禁止一人竞拍进而导致成交不能，实际上损害了拍卖委托人的利益，阻碍了资源的有效利用，既损害了法的效率价值，也不利于拍卖业的实践发展。

（作者单位：最高人民法院）