南京市司法局行政执法过错责任追究办法

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限制与废除死刑需要一个渐进的进程

　　　　　杨涛


《新京报》3月15日报道， 十届全国人大三次会议于3月14日上午在人民大会堂闭幕。会后，国务院总理温家宝应大会新闻发言人的邀请，与采访大会的中外记者见面并回答记者的提问。德国商报记者问：上周人大开会时曾就死刑问题进行过讨论，请问中国政府是不是有计划取消死刑？如果是的话，打算在什么时候取消？温家宝回答说中国正在着手进行司法体制的改革，包括上收死刑复核权到最高人民法院。出于我们的国情，我们不能够取消死刑。世界上一半以上的国家还都有死刑制度，但是我们将用制度来保证死刑判决的慎重和公正。
死刑是刑罚制度中最古老且最严厉的刑罚手段，自古以来，“杀人者死、伤人及盗者抵罪”就是人们根深蒂固的观念。然而，在人类走向文明社会的今天，死刑却以其残酷性受到越来越多的人们的质疑。当今世界，已经有85个完全废除了死刑，有39个国家已经有10年或更久的时间没有再执行过死刑。近年来，在我国刑事法学界的大力推动下，减少和合理限制死刑的适用，逐步废除非暴力犯罪的死刑，正逐步在立法、司法和学术界形成共识。
但是，各国基于不同的国情、政治、经济状况和文化传统，限制和废除死刑之路也并不是一帆风顺，许多国家走过一个缓慢的历程。在英国，从1861年起就废除了除谋杀罪和针对国家的犯罪以外所有犯罪的死刑，但直到1998年才全面废除所有犯罪的死刑，这一过程经历了一个多世纪。在俄罗斯，早在1917年的第二次全俄苏维埃代表大会上就作出了“关于废除死刑的决议”，但此后又恢复了死刑。1993年的《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦刑法典》确立了“死刑作为极刑只能对侵害生命的特别严重的犯罪适用”的原则，1999年，在加入欧盟的压力下，俄罗斯联邦宪法法院“冻结”了死刑适用，但是立法层面上并没有完全废除死刑。目前，俄罗斯有80%的民众反对废除死刑，因此，俄罗斯在立法层面上能否最终废除死刑还得静观其效。
因此，死刑的存废就可能不仅仅是一个法律问题，还是一个政治和经济、文化问题。在我国谈及死刑的废除，就不能不考虑我们的主流民意和我们国情，不能走在他国背后亦步亦趋。在我国，当前大多数民众都不能接受废除死刑，并且当前社会治安总体形势不容乐观，经济发展水平也跟发达国家有相当差距的情况下，因而，在我国废除死刑并不具备现实条件。
但是，这并不意味着我们在死刑的问题上无所作为。在不废除死刑的前提下，我们可以引导民意，逐步改变民众对于死刑的看法，在立法和司法层面上可以逐步限制和减少死刑的适用，这包括在实体上、程序上以及司法适用上严格限制死刑的适用。
在实体层面上，我国刑法规定，死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。今后在立法上，可以考虑将“罪行极其严重”界定为联合国经济与社会理事会《关于保护死刑犯权利的保障措施》规定的：“在没有废除死刑的国家，只有最严重的罪行可判处死刑，应理解为死刑的范围只限于对蓄意而结果为害命或其他极端严重后果的罪行。”。死刑只适用于暴力性侵害生命的犯罪以及其他特别严重的犯罪，并且在犯罪主体上严格限制死刑的适用，将年满七十岁的老人和哺乳期的母亲排除在死刑的适用之外。
在程序层面上，可以考虑：一是改革现行的死刑复核程序，1983和1997年最高法院两次将部份死刑的复核权下放到省一级法院，形成了现行的“二元制度复核体制”，这在相当程度上影响了法制的统一和极易造成死刑复核程序的虚置，因此有必要改变现行死刑复核体制，由最高人民法院统一行使死刑复核权，这一点我们也正在实行；其二是要完善有关死刑的证据制度，使得死刑案件要经过严格的诉讼证明过程和适用严格的证据标准。
此外，在司法层面上，实现限制和减少死刑的适用也是大有作为。首先司法者树立“慎用死刑”的观念；其次，司法者在对具体的案件中，必须对事实与证据严格把关，综合案件事实和被告人的人身危险性以及其他与案件相关能影响案件处理的客观事实，全面考虑。
谚语云：“罗马不是一日建成的。”呼吁立即废除死刑，勇气可嘉，但却是缘木求鱼，并不具可行性。因此，我们不妨先从“保证死刑判决的慎重和公正”
做起，逐步限制和减少死刑的适用，逐步跟上国际社会的潮流。




江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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四川省达州市人民政府


达州市人民政府关于印发《达州市加强市县政府依法行政实施办法》的通知

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　达市府发〔2008〕35号

各县、市、区人民政府，市级各部门：
　　《达州市加强市县政府依法行政实施办法》已经市政府第92次常务会议讨论通过，现予印发。请各地、各部门结合《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和《四川省人民政府关于贯彻实施〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的意见》（川府发〔2008〕31号，以下简称《意见》），认真贯彻落实。
　　国务院《决定》和省政府《意见》明确指出，加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要组成部分。市县政府依法行政，对于深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和加强市县政府自身建设，具有十分重要的意义。各地各部门务必高度重视，把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，建立完善各项规章制度，落实各项保障措施，开创政府法制工作新局面，为推动我市经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展提供坚强有力的法制保障。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十一月二十日

　　　　　　　　　　　　　　　　达州市加强市县政府依法行政实施办法

　　根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）和省政府《关于贯彻实施〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的意见》（以下简称《意见》），结合达州实际，现就我市市县政府依法行政工作提出如下实施办法：
　　一、深入开展对国务院《决定》和省政府《意见》的学习宣传
　　（一）统一思想，充分认识加强市县政府依法行政的重大意义。市县政府承担着全面管理本地区经济社会事务的重要职责，是国家法律法规和政策的重要执行者，其行政行为直接涉及人民群众的具体利益。市县政府依法行政水平直接决定推进依法行政、建设法治政府的整体进程，既是重点也是难点。《决定》和《意见》的颁布，体现了国务院、省政府全面推进依法行政的坚定决心和对加强市县政府依法行政的高度重视，针对性强，要求明确，是今后较长时期市县政府依法行政工作的指导性文件。贯彻落实好《决定》和《意见》是市县政府及其部门的一项重要而紧迫的政治任务，各地各部门要统一思想，狠抓落实，切实提高行政机关工作人员特别是领导干部对加强市县政府依法行政工作的认识。
　　（二）注重引导，强化学习宣传的措施。各县、市、区政府，市级各部门要尽快制定对国务院《决定》和省政府《意见》的学习宣传计划，并将学习宣传计划于2008年11月25日前报市政府法制局备案。在学习宣传计划中要突出重点，落实责任，明确方式，有步骤地推进，并注意与本级政府、本部门2009年度依法行政年度工作计划有机结合起来。要通过召开政府常务会议、全体会议、部门工作会议、中心组学习会议以及干部职工会议等多种形式集中组织学习《决定》和《意见》，使本地区、本部门的工作人员都能充分了解《决定》和《意见》的基本精神、主要内容和相关要求。要通过各种渠道和方式宣传本地区、本部门学习贯彻《决定》和《意见》、推进市县政府依法行政的总体部署、具体措施、实际行动、主要成效。
　　二、坚持科学民主依法决策，提高行政决策水平
　　（三）健全行政决策机制，完善行政决策程序。要科学、合理、依法界定各级政府、政府各部门的行政决策权限，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，充分发挥决策咨询组织的作用，提高政府决策的科学化水平。按照省政府《意见》的要求，各地各部门在2008年12月31日之前必须建立重大行政决策听取意见、合法性审查、集体决定三项制度；在2009年12月31日前建立重大行政决策听证、实施情况后评价以及行政决策责任追究制度，把行政决策纳入规范化、制度化、法制化轨道，确保行政决策科学化、民主化、合法化。
　　（四）充分发挥聘任法律顾问的咨询协助作用。市、县政府及其部门在充分发挥政府法制部门和部门法制机构在依法行政方面的参谋、助手和顾问等职能作用的同时，还应当发挥本级政府、本部门所聘法律顾问的法律咨询协助作用。各县、市、区政府原则上应当设立法律咨询组织，没有法律咨询组织的，要尽快设立，归口政府法制部门管理，建立并完善相关工作制度，规范运作，协助本级政府、本部门搞好涉法涉诉工作。对于重大行政决策，以及以行政机关名义签订合同、采取重大行政措施等事项，政府法制部门在进行合法性审查论证时，应当充分听取法律咨询组织的法律咨询意见。
　　（五）严格规范性文件制定权限和发布程序，强化备案审查机制。各级政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，确保符合法律、法规、规章和国家的方针政策规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。认真执行规范性文件制定计划。未经政府法制部门或部门法制机构签署审查意见的规范性文件，不得进入审议审签程序，不得对外发布，不得作为行政执法依据。规范性文件发布后，制定机关应当在文件发布之日起15日内，按规定报送备案。市县政府法制部门每年要组织一次规范性文件制定、备案审查工作专项评查。
　　（六）推行行政决策责任签字制度。要定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，按照“谁决策、谁负责”的原则，落实重大行政决策责任签字和责任追究制度。凡重大行政决策经合法性审查的，政府法制部门和部门法制机构的主要负责人是第一签字责任人。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
　　三、转变政府职能，创新行政管理方式
　　（七）深化行政审批制度改革。按照四川省人民政府办公厅《关于进一步清理行政审批事项优化行政审批流程的通知》（川办函〔2008〕94号）的规定，减少行政审批项目，优化行政审批程序，规范行政审批行为。推动以“两集中、两到位”为重点的相对集中行政审批权改革，充分发挥市县政府政务服务中心的作用，认真实施首问责任制、限时办结制、服务承诺制、责任追究制等四项制度。积极探索实施并联审批工作机制。
　　（八）理顺行政执法体制。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）的规定，各行政执法机关要在“三项清理”（即执法依据、执法主体和执法职权）清理的基础上，进一步清理行政执法主体、梳理行政执法依据，分解行政执法职责，明确各个执法机构、执法岗位的执法责任，形成行政执法岗位责任体系。进一步推进相对集中行政处罚权工作，市政府法制局、市编办要继续搞好市城市管理行政执法局的组建工作。抓紧完成条件成熟的县相对集中行政处罚权工作方案的申报工作，政府法制部门、机构编制部门和人事部门要结合相对集中行政处罚权工作的开展，做好职能配置、机构设立、编制规划，队伍组建等相关工作。
　　四、规范行政执法行为，提高行政执法水平
　　（九）加大行政执法人员的教育培训力度。按照省政府《意见》的规定，各级行政执法人员每人每年参加法律知识培训时间不得少于7天。其中公共法律知识集中培训不少于3天，由本级政府法制部门统一组织实施。市、县政府法制部门要按照全省统一培训教材的要求，切实加强行政执法人员的公共法律知识培训。专业法律知识集中培训不少于4天，由各部门自行组织，其培训情况于每年12月15日前报本级政府法制部门，以便落实目标考核。各县、市、区政府每半年向市政府专题报告行政执法人员的教育培训情况。行政执法人员教育培训原则上不得收取费用，由同级财政纳入预算予以保障。
　　（十）加强执法证件的管理。严格行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格认证制度，全市行政执法人员（除公安、国安、税务系统执法人员外）每三年必须参加一次全省行政执法资格统一考试，考试合格后，并按规定取得省政府制发的行政执法证方可上岗执法，没有取得行政执法证件的人员不得从事行政执法工作，并调离行政执法岗位。按照省政府《意见》的规定，公安、国安、税务等部门使用法律法规规定的专门执法证件，应当从本办法发布之日起30日内将本系统、本部门已颁证执法人员的基本情况报本级政府法制部门备案；由省政府法制办直接考试颁证的交通系统已颁证执法人员的基本情况，应当从本办法发布之日起15日内报本级政府法制部门备案。各备案部门对于报送备案后新办、补办、换发、注销执法证件的情况要及时通报政府法制部门。2009年1月1日起，各行政执法部门换发执法人员执法证件时，应将原持有的失效的执法证交回本级政府法制部门统一销毁。市（县、区）政府法制部门要充分利用政府法制业务信息平台，加强执法监督，实现执法人员的动态信息管理。2008年12月31日前，各行政执法机关须将本机关行政执法人员按规定持有的执法证件的名称和颁发机关向社会公告，接受行政相对人监督。
　　（十一）规范行政处罚自由裁量权。按照省政府的规定，各级各类行政执法主体要对行政处罚环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚，要求具体，期限明确。对行政处罚自由裁量权能细化、量化的尽量予以细化、量化，并将行政裁量标准于2008年12月31日前予以公布，方便行政相对人查询和监督，防止行政处罚自由裁量权的滥用。在有条件的地方和执法部门要推行行政处罚调查、审核、批准和执行“四分离”制度。
　　五、强化行政执法责任制，加大行政执法监督力度
　　（十二）建立健全行政执法案卷评查制度。各级行政机关应当建立完善有关行政处罚、行政许可、行政强制措施等行政执法行为的案卷评查制度。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录，证据材料，执法文书应当立卷归档，规范案卷格式、内容。要制定本地、本单位的执法案卷评查标准，从2008年起，各执法部门每年至少开展一次系统内的行政执法案卷评查工作。市县政府法制部门每年组织一次行政执法专项案卷评查和问卷调查，剖析研究行政执法中普遍存在的问题，规范行政执法行为，提高行政执法水平。
　　（十三）加强行政复议和行政诉讼工作。认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，改进复议案件审理方式，妥善化解行政争议，切实落实行政复议工作报告制度和行政复议决定备案制度，市县政府法制部门每年要组织一次行政复议案卷专项评查。加强行政复议能力建设，按照省政府《意见》的规定，在2009年4月30日前，由市政府督查室牵头，市政府法制局、市财政局、市人事局、市编办对县级政府行政复议机构、专职人员和经费情况开展专项督查，并将督查情况向市政府报告，市政府汇总后，于2009年6月30日前向省政府专题报告。行政机关要认真做好行政应诉工作，自觉履行人民法院生效判决和裁定。凡涉及行政诉讼案的行政机关，其负责人出庭应诉每年不少于一件。
　　六、加强组织领导，为推进依法行政提供保障
　　（十四）完善市县政府依法行政的领导协调机制。各级政府及其部门要充实和调整依法行政工作领导小组，并切实加强领导，定期召开领导小组协调会议，领导小组办公室设在政府法制部门和部门法制科室，具体负责制订实施计划，提出阶段性目标，落实工作措施，明确责任单位，进行监督检查。政府法制部门要认真履行依法行政工作领导小组办公室的职责，协助本级政府做好全面推进依法行政的组织协调和督促指导工作，充分发挥在依法行政方面的参谋助手和顾问作用，加大依法行政执法监督力度，依法查处纠正违法不当行政行为。人事部门要加大公务员录用考试法律知识测查力度，在2009年4月30日前商同级党委组织部门建立完善依法行政考核结果与公务员考核、奖励惩处、干部任免挂钩的考核考查制度。财政部门要在2008年12月31日前进一步完善国库集中支付、政府采购和预决算制度，切实保障行政执法机关履行法定职责所需经费，严格实行罚缴分离和收支两条线管理，不得将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机构工作经费挂钩，同时要保障本级政府法制部门开展执法人员培训、行政复议、行政诉讼、行政执法监督检查等所必需的工作经费。行政监察部门要切实加强对行政执法部门依法行政工作的监督，对不依法行政，特别是造成重大行政违法事件的主要负责人和直接责任人，要严肃追究责任。民政部门要加强基层群众自治组织建设，规范、培养和发展社会组织，充分发挥其在社会管理中的桥梁和纽带作用。司法行政部门要把学习宣传《决定》作为“五五”普法的重要内容，深入开展法制宣传教育，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。
　　（十五）加强政府法制机构建设。各县（市、区）政府法制机构在推进本地区依法行政工作中，承担着综合协调，执法监督，规范性文件审核，行政复议应诉以及政府法律顾问等工作，任务繁重，必须有与之相适应的机构和人员。机构编制部门要深入调查研究，按照国务院《决定》和省政府《意见》的要求，在2008年11月30日前提出加强市县政府法制部门机构、编制和队伍建设的具体意见，报市编委会审议。

　　附件：达州市人民政府关于加强市县政府依法行政主要任务分解表






　　附件：达州市人民政府关于加强市县政府依法行政主要任务分解表

序号 项 目 责任单位 完成时限 备 注
1 制定对国务院《决定》和省政府《意见》的学习宣传计划 各县、市、区政府和
市级各部门 2008年11月25日 报市政府法制局备案
2 充实加强市县政府法制部门机构、编制和队伍建设的具体意见 市编办 2008年11月30日
3 重大行政决策听取意见、合法性审查和集体决定制度 市县政府及其部门 2008年12月31日 部门报本级政府备案
政府报上级政府备案
4 规范性文件制定程序规定 市政府法制局 2008年12月31日
5 规范性文件备案登记和审查制度 2008年12月31日
6 执法人员资格认证和执法证件管理制度 2009年6月30日
7 重大行政决策听证、实施情况后评价以及责任追究制度 市监察局 2009年12月31日
8 国库集中支付、政府采购和预决算制度 市财政局 2008年12月31日
9 行政处罚自由裁量权量化制度 各行政执法主体单位 2008年12月31日 报市政府法制局备案
10 公务员录用法律知识考试测查制度，依法行政考核考查与公务员考核、奖励惩处、干部任免挂钩制度 市人事局 2009年4月30日
11 行政执法案卷评查制度 市级各部门 2009年6月30日 报市政府法制局备案
12 对县级政府行政复议机构、专职人员和经费情况开展专项督查 市政府督查室、市政府法制局、市财政局、市人事局、市编办 2009年4月30日