四川省爱国卫生管理办法

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水权问题初探

赵华艳


内容摘要：
水权系一种“新型的准用益特权”，水权具有权能的可分离性，因而水权具有流转的可能。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权。我国目前立法很不完善，笔者建议借鉴美国经验，采用水权银行的形式。
关键词：水权 水权转让 水权银行
一、水权的概念、特征
何谓水权?目前民法、环境资源法学者之间尚未形成共识，甚至存在重大分歧。主要有三种观点：一种观点认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营　权等与水资源有关的一组权利的总称。姜文来和水利部部长汪恕诚持这种观点。另一种观点认为，水权是指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。崔建远教授和裴丽萍持这种观点。还有一种观点认为，水权的概念有广义、狭义之分，广义的水权概念是包括水资源的所有权、使用权、收益权、经营权等在内的一组权利或一个权利束，即同第一种观点；狭义的水权概念又分为两种对立的观点：一是认为水权不包括水资源的所有权在内，是指水资源的使用权、收益权等权利。二是认为水权应是水资源所有权的简称，理由在于“对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。
可见争议的焦点是水权是否包含水资源所有权。笔者认为，水权是以水资源的所有权为基础的一组权利(权利束或权利簇)，从民法的　角度看，水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。一般情况下，我们是在两种意义上使用水权这一概念的：一是指水资源的所有权，二是仅指水资源的用益权，它是从水资源所有权若干权能中分离出来而形成的一种新型的准用益物权，　系一种他物权。之所以称之为“新型的准用益物权”，是因为它具有与传统用益物权相同的法律属性，与土地、房屋等一样，都是以对标的物的使用、收益为主要内容，属于他物权、限制物权。水权与土地使用权、房屋使用权、矿业权等自然资源的用益物权不尽相同，属于一种类似于上述用益物权的新型准用益物权。
笔者认为水权的最大特征就是水权权能的可分离性。水资源的所有权、经营权和使用权权能可以分离。我国《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”由此可见，水资源所有权的主体是唯一的，即国家，其所有权的代表人是国务院。国务院在代表国家行使水资源所有权时，往往将水资源的经营、使用权授权给地方政府或政府部门，而地方政府或政府部门本身也不是水资源的使用者，而是通过一定的方式转让给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者通常是不一致的，水权的所有权、经营权和使用权权能出现分离。正是由于水资源权能的可分离性，才给水资源市场的发展提供了广阔的空间，水资源所有权与使用权分离原则的确立，为水资源的有偿使用、水权流转机制和水市场的形成提供了前提条件和法律基础，这类似于土地所有权和使用权分离的原则，符合今日物权法的发展趋势。物权正在经历着以所有权为中心向以利用权为中心的转变，对物(包括自然资源)不求“为我所有”，但求“为我所用”，充分发挥物的效用，从而使物的价值得以有效实现，真正做到“物尽其用”，这种发展趋势是市场经济“自然选择”的结果。
二、水权的立法现状
《中华人民共和国宪法》第9条规定：“水流”属于国家所有，即全民所有，在这里的水流即是指水资源。《中华人民共和国民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。”《中华人民共和国水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些规定表明，在我国水资源所有权属于国家所有，并禁止其买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。
该法第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”但是，这一规定并未明确水资源开发利用者的水资源使用权或者水资源的用益物权，该法第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”该法第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”《水法》第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。”这些规定主要是明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，这为水权流转机制的建立提供了可能。
然而，国务院制定的《取水许可制度实施办法》第26条作出这样的规定，即：取水许可证不得转让。第30条规定，转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。由此可见，尽管新《水法》关于取水权的规定，为水权流转机制的建立提供了可能，但是，法律授权国务院制定具体的取水权制度，而国务院的相关行政法规却明确禁止水权流转和水权交易，水权流转的二级市场的建立尚存在法律上的障碍，不适应社会发展的需要，应当健全和完善，这也是目前许多学者关注的热点问题。水权转让(transfer of water rights)，是指基于一定的事由，水权(water rights)脱离水权人而归他人享有的现象。此处所谓事由，可以是行政行为，例如征购、征用等；也可以是法律的直接规定，例如甲公司被乙公司兼并，依照《中华人民共和国民法通则》第44条的规定，甲公司的水权便转归乙公司享有；还可以是法律行为，其中大量的应是水权转让合同。我国舆论呼唤的水权转让，指的是基于转让合同而发生的水权转让。
三、完善我国水权制度的建议
水权制度就是指围绕水权的配置、行使、管理和保护等所安排设计的各种法律制度的总称。水权制度是水资源管理的最基本的法律制度，因此，水权制度的长远影响将不仅仅是水权制度本身。它将改变我们对水资源的认识，改变我国的水资源配置和管理方式，改变我国的水资源管理和保护体制，改变对水资源保护的认识，改变对节约用水的认识。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权，于是水资源所有权的主体具有行政主体和民事主体的双重属性，在地区间相邻用水关系中，各地方政府作为民事主体在维护国家整体利益的前提下代表各自所在地的地方利益。
在中国水权转让应实行公示登记制度，无论是获得水权还是丧失水权，都应向水行政主管部门办理取用水许可证登记，既保护了水权拥有者的用水权利，也保证了水权的交易安全，同时保护交易相对人的利益。在交易方式，笔者认为可以借鉴美国的交易模式，将水权划分为不同的股份，通过水权市场或水权银行进行交易。通过水权市场进行交易，可以利用现有的市场交易模式，如证券交易市场、黄金交易市场，固定资产交易市场等，组建水市场。甚至有可能就在现有的市场基础上，增加交易品种完成水权交易。通过成立水权银行进行水权的重新配置有独特的优势，即有利于政府调控。水权交易的主体将节余的水权股份存入银行，银行再将这部分水权股份按照市场的需求，发放给水权股份的需求者，实现水权的再次分配。这期间，政府可根据水的供需情况进行适时调节，如水的供给量减少，政府可指导银行减少水权股份的发放，反之亦然。政府对银行的指导可以利用“利率”杠杆来调节。考虑到节余水权存入银行与贷出银行不应是无偿的，应该有收益与付出，即对价。同时也考虑到水权银行作为经营企业需要经营利润。政府可以设置一个“水权利率”，让节余水权股份存入银行产生“存水利息”，让这部分水权股份贷出银行收取“贷水利息”，两者的差额产生水权利润。国家还可以将这部分水权利润的一部分通过税收纳入国家水资源建设与保护资金，以弥补这方面资金的不足，达到“以水养水”的目的。另外，节余水权股份的持有者还可以通过水权银行委托发放水权股份，可以指定需求对象，也可以不指定需求对象，水权银行作为中间人，只收取服务费用。而服务费率，政府也可以通过调节进行指导。所以说，水权银行作为一种新形式，应该引起中国水权交易的重视。
四、结束语
总之，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须建立水权、水市场制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须完善立法。
参考文献：
[1]裴丽萍.水权制度初论[J].中国法学，2001，(2)：90-99.
[2]王轶.物权变动论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.60.
[3]汪恕诚.水权管理与节水社会[A].水利部政策法规司编.水权与水市场：资料选编之二[Z].2001.13，6.7.
[4]金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社，1994.
[5] 崔建远. 水权转让的法律分析[J]. 比较法研究, 2002,(4): 42～54


民政部


民政部关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见

民发〔2013〕13号



各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：


　　自中央作出加强和创新社会管理的重大决策以来，民政部先后确认了一批全国社区管理和服务创新实验区（以下简称实验区），围绕创新社区管理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度、优化社区服务手段等领域进行了积极探索，在夯实基层、做实社区方面积累了初步经验，推动社区建设不断向深度和广度拓展。党的十八大作出了完善基层民主制度、加强基层社会管理和服务体系建设的战略部署，为深化社区管理体制改革和服务机制创新提供了发展机遇，为提升实验区的创新能力和示范作用提出了更高要求。经研究，现就做好新形势下的实验区工作提出如下意见。


　　一、明确指导思想


　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻党的十八大精神，紧扣“推进社区治理，增强社区自治和服务功能”主题，创新体制机制、拓展理论实践、完善制度规范，围绕社区治理多元化、社区自治法制化和社区服务标准化等重点领域攻坚克难，促进基层社会服务管理水平的全面提高。


　　二、把握基本原则


　　（一）坚持创新引领、示范带动。准确把握加快社会体制改革的总体要求，积极借鉴国内外社区发展的科学经验，着力破除制约社区服务管理的认识误区和制度障碍，形成理论创新、实践创新和制度创新的示范成果。


　　（二）坚持以人为本、问需于民。尊重社区居民的首创精神，从居民群众需求出发确定创新方向，以社区居民满意与否作为评价创新成效的根本标准，确保全体社区居民从创新实验中共同受益。


　　（三）坚持统筹规划、重点突破。切实做好地区层面的整体规划和顶层设计，周密制定实验方案和配套政策，力争在社区服务管理的制度设计、体系支撑、政策创制、经费投入等难点问题上有所突破。


　　（四）坚持因地制宜、形成特色。在深入研究论证的基础上，立足本地实际选择和实施实验项目，使社区服务管理与经济社会发展保持一致，并在条件具备的情况下适度超前，避免脱离实际、一哄而上和贪多求全。


　　三、拓展创新实践


　　实验区探索创新的重点内容包括：


　　（一）提高社区治理水平。转变基层政府职能，加快服务型政府建设，推进基层管理体制改革，探索通过区直管社区或街道“中心制”等方式，实现人力、财力、物力向社区下沉。完善社区治理结构，形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的格局。推动“社区、社团、社工”三社联动，建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的运行机制。推行政府购买服务制度，建立公益创投机制，充分发挥社区社会组织作用，引导其他社会组织和专业社会工作人才进入社区。


　　（二）增强社区自治功能。完善发展社区居民自治的具体制度，稳步提高社区居委会直接选举比例，构建农村进城务工人员融入社区、参与社区管理机制。发展院落（楼宇、门栋）自治、业主自治、社团自治等民主形式，拓宽社区媒体、互联网络、移动设备等参与渠道。加强议事协商，推进基层协商民主实践，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制，建立党代表、人大代表、政协委员联系社区制度。强化权力监督，推进社区党风廉政建设，进一步完善社区党务、居务、财务、服务等信息公开制度，健全社区信息公开目录。


　　（三）提升社区服务能力。认真落实《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕61号），推进社区综合服务设施建设，扩大社区服务设施网络覆盖，提高社区服务设施使用效率。推动基本公共服务项目对社区居民和农村进城务工人员全覆盖，推进社区志愿服务制度化和社区便民利民服务多样化，建立行政机制、志愿机制和市场机制互联互补的社区服务供给方式。推进社区信息化建设，建立以区（县）管理信息系统为中心，街道和社区综合信息平台为辐射，社区自助终端、个人服务终端为节点的信息网络。实施社区信息化建设运营方式改革，强化政府支持，发挥社会组织作用，引进合格市场主体，建立社区信息化建设多元筹资机制。


　　（四）创新社区党建工作。健全和优化社区党组织设置，发挥社区党组织的领导核心作用。建立社区党建工作联席会议制度，加大驻社区单位设施开放、人员交流和资金帮扶力度，整合发挥社区公共资源效能。逐步实行社区党组织领导成员直接选举，健全社区党员代表议事制度，探索党内基层民主的多种实现形式。完善社区“两委”议事协调机制，改进社区党组织的工作方式，有效发挥支持社区自治功能。加快推进学习型、服务型、创新型社区党组织建设，建立在职党员到社区报到机制，开展社区党员志愿服务、结对帮扶等活动。


　　四、强化组织保障


　　（一）优化实验布局。考虑到社区建设综合性强的特点，实验区主要以市辖区为申报单位，极个别涉及层次高、实施难度大的实验项目，也可以地级市为申报单位。实验区原则上不设名额和数量限制，申报单位应具备一定的工作基础和工作条件，具有较强的创新意识和改革积极性。各省级民政部门应统筹群众意愿、重视程度、保障力度、辐射效应等多方因素，对省内社区管理体制改革和服务体系建设进行整体规划，在充分尊重地方创新取向、充分考虑现实可能性的基础上，科学合理确定实验区的项目布局和申报进度。


　　（二）完善申报程序。实验区的申报遵循“自主申请、逐级审批、单独确认”的原则，由所在地党委、政府提出申请，报省级民政部门审核，通过后由省级民政部门报民政部审核批复。报民政部的申请材料（纸质版一式3份，同时附电子版光盘）应包括地方申请文件、实验方案和省级审核意见。地方申请文件应阐述申报理由，实验方案应明确实验背景（发展状况、存在问题等）、实验主题（主要目标、基本任务等）、实验内容（具体举措、工作安排等）和实验保障（组织领导、经费投入等）。实验周期一般不超过3年。


　　（三）落实实施责任。各实验区应根据批复的实验方案，明确领导责任和部门分工、制定实施计划和工作方案、配备工作人员和工作条件，完善政策措施、加大资金投入、强化监督检查，确保各项实验目标和任务有序推进。凡涉及内容变更、进度调整和实验中止等事项，均应报部批准后方可进行。在实验期内，各实验区应按时上报年度实验计划和总结，及时通报工作进展和成效，实事求是地做好实验成果总结、提炼和宣传工作。在实验期末，各实验区应如期提交实验工作终期报告，由民政部组织对实验成果进行验收评审，因特殊情况需要延长实验周期的，须向民政部提交延期申请。


　　（四）加强工作指导。各省级民政部门要切实加强对本地区实验区工作的组织协调和支持保障。民政部将建立实验区工作的规范管理制度，通过新闻宣传、会议交流、实地考察等方式，交流各地推进创新实验的具体举措、实践成效和群众反响，并适时组织相关领域专家学者和新闻媒体，对成熟经验进行理论提升和宣传推广。同时建立实验区工作的动态管理制度，按照实验方案对创新实验工作进行考核评价和检查验收，切实加强对实验区的跟踪指导和日常管理，形成上下联动、进出平衡的良好局面。


2013年1月15日