财政部、海关总署、国家税务总局、国家旅游局关于进一步加强免税业务集中统一管理的有关规定

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浅谈检察机关提起公益诉讼的几点思考

孟慧萍


　　随着社会法治建设的进一步完善，检察机关体现国家利益提起公益诉讼愈加迫切。近年来，我国司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然，运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。鉴于此，笔者在本文中就检察机关代表国家提起公益诉讼这一新型的监督方式作一些肤浅的探讨。
　　一、检察机关提起公益诉讼的概况
　　（一）检察机关提起公益诉讼得定义
　　我国对检察机关提起的公益诉讼的定义通说是：检察机关对损害国家利益和社会公共利益的违法案件,在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下,代表国家向法院提起公益诉讼,以维护国家利益和社会公共利益的制度。
　　（二）检察机关提起公益诉讼的案件范围
　　检察机关提起公益诉讼的案件范围主要限于以下类型的案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件(比如公害案件)；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件(包括垄断案件等)；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。
　　（三）检察机关在提起公益诉讼的方式
　　检察机关在提起公益诉讼时以何种方式向法院提起，法律没有明确规定，从目前检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
　　1 、检察机关以原告身份提起诉讼
　　即当国家利益和社会公共利益受到侵害，而因各种原因无人提起诉讼时，检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又分为两种：（l）对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的案件，检察机关作为原告，将双方当事人列为被告。（2）在公民、企业、社会组织等单方直接侵害公共利益的案件中，检察机关作为原告，将侵犯公益的当事人作为被告提起诉讼。这一诉讼方式多适用于侵害不特定的公众利益的案件，在这类案件中，受害的主体数量众多，没有特定的原告提起诉讼，如环境污染、自然资源破坏等案件。以原告身份直接提起诉讼，是近年来检察机关参与公益诉讼的最主要方式。
　　2 、以从当事人的身份参与诉讼
　　在此类诉讼中，有明确的起诉原告，检察机关仅作为从当事人。这一做法在河南有许多实例。如在国有资产流失案件中，国有资产管理局或直接受损害的企事业单位作为一方当事人，检察机关作为从当事人，造成国有资产损失的责任人与受益人为另一方当事人。在案件诉讼中，检察机关有权提出诉讼请求，提供证据，对法院判决不服的，可以联合或单独提出上诉。
　　3 、以法律监督机关的身份支持有关机关提起诉讼
　　即当国有资产受侵害，而受害单位没有起诉时，检察机关作为支持起诉机关支持受损害单位向法院起诉。此时，原告为受损害单位，与案件有直接利害关系。检察机关与案件没有直接的利害关系，不能作为案件的原告，仅作为支持机关活动，对当事人提起诉讼的后果不承担责任。
　　（四）检察机关提起公益诉讼的几个特点：
　　检察机关在提起公益诉讼的几个特点：其一，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会经济秩序，追求社会公正，实现社会正义；其二，提起诉讼的主体的特殊性：顾名思义，检察机关提起公益诉讼的主体当然是检察机关，是检察机关以国家名义提起的民事诉讼。因为检察机关的特殊性，使得这类公益诉讼有别于其他的公益诉讼。而检察机关在诉讼中的地位和作用，也是目前此类诉讼中讨论的焦点。其三，保护对象的特殊性和不特定性：公益诉讼要保护的对象不光是国家或集体的财产权利，不特定人群的健康权、生命权也是它包含的对象。第四，公益诉讼成立的前提既可以是违法侵权行为造成现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。
　　（五）检察机关提起公益诉讼的优越性
　　1．检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。
　　2．检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。因为倘若无此职权，则其法律监督职能便无法实现。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
　　3．检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时检察院的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。
　　4．我国检察机关的专业能力能够提起公益诉讼。检察机关的民事行政检察监督部门经过十几年的发展，民事、行政检察监督能力不断提高，且在民事、行政领域培养了大批人才，已具备了提起公益诉讼的现实能力，为检察机关行使公益诉权奠定了基础。
　　二、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题
　　（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据
　　第一，虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则以及《人民检察院组织法》第4条的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。
　　（二）检察机关在提起公益诉讼没有程序保障
　　近年来，我国在诉讼的程序设计上已逐步形成比较完善的法律体系，但综观三大诉讼法，关于检察机关如何参与公益诉讼的相关程序却没有规定，这就构成了检察机关通过提起公益诉讼以维护国家利益和社会公益的程序上的障碍。公益诉讼主体的特定性和对象的广泛性，以及诉讼目的的公益性都使得其诉讼程序有别于其他诉讼形式。因此，不能类推适用国家公诉或其他私益诉讼的程序规定，更不能以此为由忽略程序，否则就会使公益诉讼活动在混乱中进行，实体权利当然也就难以充分实现。
　　（三）检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题
　　法律并未明确由检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题。在实践中的操作方式也很不统一。一般来说，检察院在受侵害的国有、集体单位怠于提起附带民事诉讼的情况下提起的公益诉讼，都是以国家的名义提出，但是胜诉后所获得的赔偿款的处置却有争议。有的主张应当返还受侵害对象，理由是基于民事公益诉讼的理论：公益诉讼的提起乃是为了公共利益，并不是为了提起者的利益，依据谁受损害谁获赔偿的原理，理应由受侵害单位获得胜诉后的赔偿利益。但这种看法显然忽略了刑事公益诉讼的特殊性,检察院也是代表了国家，从某种角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主张应该由检察院或法院上交国库从而收归国有的。虽然看似都是国家获得赔偿利益，但其中的差别显然不言而喻。
　　（四）检察机关在诉讼过程中是否享有强制措施的权利
　　检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，而检察机关享有的强制措施的权利正是完成这一职责的重要手段。检察机关与公民个人和其它组织提起民事诉讼的主要区别之一就是检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。但由于对检察机关开展公益诉讼，我国法律尚没有具体明确的规定，因此目前迫切需要从立法上赋予检察机关开展公益诉讼的调查取证权。
　　三、对检察机关提起的民事案件公益诉讼的几点建议
　　（一）通过立法的方式，对公益诉讼制度进行科学的设计。
　　首先，在立法上确立检察机关在公益诉讼中原告的地位，并要增强其权威性。检察机关起诉不是为了本单位的利益，而是为了维护国家利益、社会利益和不特定多数人利益；所以检察机关在行使这种权利的时候，本来就是一种维护公共利益的代表行为，也是一种十分神圣的行为。在笔者看来，在立法上明确规定检察机关的公益诉讼原告资格，是整个公益诉讼制度确立和完善的基本保证。其次，要对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。（1）在实体法方面，应在有关民事、经济(商事)实体法、行政法中规定检察机关具有相应职权，如在民法总则部分，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察机关提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础；在合同法中，规定检察机关对损害国家利益、社会公序良俗的合同可以申请法院宣告无效等等。（2）在程序法方面，可对现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察机关组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起民事诉讼、行政诉讼的权力，并规定具体的条件、范围和程序，使检察机关真正做到严格依法提起公益诉讼。
　　（二）明确诉讼利益的归属
　　在我国当前立法没有明确规范利益归属问题的情况下，诉讼利益的归属有必要被明确。笔者认为，在检察机关对侵害国有财产、集体财产的案件中所获得的诉讼利益应由法院收归国有。理由如下：首先，依据《刑事诉讼法》七十七条的规定，被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼，可见检察院在提起附带民事诉讼的情况下，极其有可能是由于受侵害单位怠于提起诉讼（这里应该还有一个明确是否“怠于”的前置程序，在下文中会提到），因为受损害者的放弃诉求，自然也就不能享受权益。这也体现了权利与义务的对等原则。第二，依照现有的诉讼情况来看，很多这类型的附带民事诉讼后胜诉的都伴随者执行程序，受损害的单位连提起都不积极，又怎么能奢望其在更为艰难的执行程序中积极主张国家或集体的利益？所以采取由法院直接提交国库的做法更为妥当。比如在法定期限内，附带民事诉讼的被告未履行赔偿义务，法院可直接将本案移送执行，这样不仅更为简便有效，也很大程度上节约了司法资源。当然并不是每种情况下的这种类型的公益诉讼所获利益都归属国库，在这里也有例外情况。比如当企业已进入破产程序，诉讼所得的赔偿就可以算做破产财产予以分配。除了此类案件，其他的公益诉讼的案件（如环境污染、消费者损害等），首先也应将诉讼利益归属国家，再由相关部门对此进行再分配。如环境污染的案件，除了给受害者相应的赔偿款之外，可以用来做治理污染的专项基金等等，这还需要各部门出台一系类的规章、条例，并结合实际情况灵活处理。
　　（三）检察机关提起公益诉讼，需要动员尽可能多的国家和社会力量。目前，“公益诉讼的组织化程度很低、动员资源的能力低下。”一般来说，一项新的制度在实践摸索阶段，总会出现各种各样的问题。的确，检察机关提起公益诉讼，还面临诸多问题，比如级别管辖、诉讼时效、反诉、诉讼费用等等。要解决这些问题，需要理论界和司法实务界的法律人士的亲密合作。检察机关内部有许多理论修养高、业务素质好的检察人员，但是对于公益诉讼这一新的诉讼制度，也难免遇到这样那样的难题。所以，有必要组织这些人员进行系统培训和相互交流。公益诉讼制度关系到国家和社会公共利益，是可以得到广大公民理解和支持的，但还是需要进行大力的宣传并广泛地争求意见。
新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于进一步贯彻实施《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水土保持法》的决议
【时 效 性】有效
　　【颁布机关】新疆维吾尔自治区人大常委会
　　【颁布日期】1993/04/23
　　【实施日期】1993/04/23
　　【内容分类】水利
　　【发布文号】
　　【备　　注】1993年4月23日自治区八届人民代表大会常务委员会第2次会议通过
【正　　文】新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于进一步贯彻实施《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水土保持法》的决议

新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第2次会议听取、审议了自治区人民政府关于贯彻实施《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》实施情况的报告,听取了自治区人大常委会视察组关于《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》实施情况的视察报告。会议认为,《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》颁行以来,各级人民政府在组织学习、宣传,依法管理和保护水资源,加强水利建设,节约用水方面做了大量工作,取得了明显的成绩。但是,对法律、法规学习、宣传的广度和深度还不够,有法不依、执法不严、违法不究等问题在一些地方仍较突出,水资源的开发、利用缺乏统一规划,乱开滥采水资源等违法行为时有发生,影响了水资源的合理开发、利用和保护,不利于水土保持和生态平衡。对此,必须从自治区经济和社会稳定发展的高度,及时研究解决,进一步推动《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》的实施。
一、进一步加强法律、法现的学习、宣传,努力提高依法办事的自觉性
自治区各级人民政府和各有关部门要从我区的实际出发,采取多种形式,注重实际效果,下大力气抓好《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》的学习、宣传,使各级干部和各族群众深刻认识我区水资源的有限性、缺水的严重性、节水的紧迫性、无计划开采的危害性、水资源统一管理的必要性、搞好水土保持的重要性,提高各级领导干部依法决策、依法管理的自觉性。切实把贯彻实施《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》作为重要职责,及时解决执法工作中的突出矛盾和重大问题,保证法律、法规的全面贯彻实施,把自治区水资源的开发、利用、管理、保护和水土保持工作真正纳入法制轨道。
二、切实加强水资源的统一管理,搞好开发利用水资源的统一规划
《自治区实施〈水法〉办法》第七条规定:“自治区对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度”;第九条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门是同级人民政府统一管理本行政区域内水资源的职能部门”。各级人民政府、各有关部门以及在新疆境内的一切从事水事活动的单位,都要认真执行《水法》和《自治区实施〈水法〉办法》的有关规定,落实自治区人民政府的有关行政规章。要正确认识和处理统一管理与分级分部门管理的关系,服从县级以上人民政府水行政主管部门依法对城乡水资源实行统一管理。自治区人民政府要尽快制定实行取水许可制度的办法以及水资源费的征收、管理和使用办法。加强检查、督促。对有令不行、有禁不止的,要追究有关领导人员的责任。
《水法》第十一条规定:“开发利用水资源和防治水害,应当按流域或者区域进行统一规划”;《自治区实施〈水法〉办法》第十二条规定:“开发利用水资源和防治水害,必须进行综合科学考察和调查评价,在综合科学考察和调查评价的基础上,按流域或者区域进行统一规划”。各级人民政府要认真执行法律、法规的这些规定,加强流域规划和区域规划的制定工作。在规划中,要体现优先保证城乡生活用水,统筹兼顾农业、牧业、林业、工业和生态环境用水的原则,兼顾上下游、左右岸的利益,发挥水资源的多种功能,注重水污染、预防和治理。
三、继续抓紧抓好节约用水工作
《自治区实施〈水法〉办法》第六条规定:“各级人民政府应当加强对节约用水的宣传教育和组织管理,实行计划用水、科学用水、厉行节约用水”。各级人民政府要继续采取积极措施落实这些规定。大力推广使用节约用水的先进技术,降低水的消耗量,提高水的重复利用率。努力克服一方面严重缺水,一方面又损失浪费严重的现象。在水资源紧缺地区,要限制耗水量大的建设项目的发展。
四、进一步加强水费的征收管理工作
各地、各部门要严格执行自治区人民政府关于水费征收、管理、使用的有关规定,切实按标准征收水费。任何单位、部门不准以征收水费为名搭征其它费、税,也不允许擅自提高水费计收标准,水利部门要坚决克服乱收水费的现象。要加强对水费的管理,保证专款专用,任何单位和个人不得向水管单位抽调资金,挪作他用。鉴于目前水费征收、管理和使用上问题较多的情况,自治区人民政府要尽快在全区范围内组织一次清理整顿,进一步重申和明确有关的政策、措施。
五、高度重视水土保持工作
《水土保持法》第七条规定:“国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门,应当在调查评价水土资源的基础上,会同有关部门编制水土保持规划……各级人民政府应当将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划,安排专款资金,并认真组织实施”。各级人民政府要依照《水土保持法》的规定,切实加强水土保持工作。根据水土流失的具体情况,划定水土流失重点防治区,进行重点防治。坚持不懈地抓好植树种草、涵养水源工作,防止水土流失、土地沙化和盐渍化。要严格禁止陡坡开荒、乱砍滥伐、超载放牧等破坏地面植被的现象。从事可能引起水土流失的开发建设活动,必须采取保护性措施。在水土开发中,要坚持以水定地的原则,防止破坏生态环境。
六、加强法律监督,搞好执法检查
各级人大常委会要加强对实施《水法》、《自治区实施〈水法〉办法》和《水土保持法》的监督,积极组织执法检查,及时督促查处违法问题,维护法律的严肃性、权威性。自治区人大常委会要加快自治区《自治区实施〈水土保持法〉办法》的制定工作,创造良好的法制环境,为更好地适应自治区经济发展和各族人民生活的需要提供有力的保证。

自治区人大常委会