关于印发《泰安火车站广场管理试行规定》的通知

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　　　　　　　　　　　浅论大盖帽的执法效应

作者：王晴


　　[绪论]行政执法属于广义的法律适用，与司法机关法律适用不同的是行政机关是法律的执行机关，前者通过司法和审判方式把法律的原则和规则被动适用到具体的当事人和案件之中，居中作出判决；但在行政执法中，执法部门大多并非处于居中地位，也不被动适用法律，而是代表国家和政府主动地执行法律，并在执行法律过程中与相对人形成行政法律关系的一方当事人的地位。可见行政执法部门不是居中裁决而是处在类似于一方当事人的地位，与民事法律关系不同的是行政执法部门与相对人是纵向的管理者与被管理者的关系；与其他非平权的纵向法律关系（如劳动法律关系）相比，行政执法部门独独是代表国家和政府直接行使权力的。那么行政权力行使的充分必要条件即基本前提是什么呢？在行政法律关系中作为一方当事人的行政执法部门与相对人是否存有对立的关系呢？这是本文分析行政执法大盖帽效应首先回答的两个问题。
　　第一、行政权力行使的充分必要条件即基本前提是行政机关依法成立并有法律授权的条件。
唯此条件行政机关即可行使法定职权。此条件的证明形式就是政府有效的统治和法律公布的形式，其他如行政执法部门可以设立机关、可以为其机构和执法人员颁发证书和执法证件、统一着制式服装和大盖帽之类的外在标志等，此则不属于行政执法权力行使的充分必要条件范围内，行政执法部门统一着制式服装和大盖帽，可以是行政执法身份的对外表达方式，但不是其行使行政执法权力的充分必要条件即基本前提。
　　第二、行政执法部门与相对人之间不成立严格的对立关系。严格的对立关系存在与刑罚和犯罪当中，在行政执法中，行政机关代表的国家利益可能与相对人的利益发生冲突，但这种冲突的解决既然没有超出行政机关的管辖职权范围，依照法律就不会升级为严格的对立。因此一般的行政执法部门（除公安行政部门以外，下文同）当然不需适用暴力强制手段，法律也不许使用军警暴力手段。那么，一般行政执法部门即使采用任何对外表达身份和职权的标志都必须与警察、军队和监狱这三种国家暴力机器的标志根本区别开来。根本相区别确切的含义是不能采用大盖帽军警式的外部标志特征。“不能”的内涵排除相同、相似或不同的任一情形。
然而，现实当中行政执法部门着大盖帽和军警式服装，已经泛滥，曾有一度可称得上蔚为壮观。我们可以通过追溯其历史渊源来分析和探究其法律和文化的背景。
一、大盖帽的历史渊源和现代演绎
　　中国历史上行政官吏最早使用大盖帽的要数明朝叛徒洪成畴为清朝官吏设计的官服制式。那种无檐圆盖型顶戴花翎的整齐和威严，加上耀武扬威的鸣锣开道。却能使草民百姓万里服威，闻风倒伏于尘埃之中。淋漓尽致地体现出封建专制王朝及其官吏高高在上统驭万民的淫威和特权。到了袁世凯组建新军，仿效西方，改革军制，开始了军人的大盖帽制服，但此为军服。辛亥以后，建立现代国家体制。具有强烈的暴力国家机器特征的警察和军队均配有制式服装和大盖帽。体现军人职业以服从命令为天职。适应唯命令是从型管理模式。其中自然人的个性甚至思维及独立意志被限制在为发挥团体职能所必须的号令和首长指挥意旨的位阶之下。此乃世界通行的惯例，是为适应国家机器特征所必需的外在形式，本不足发问。然而大盖帽被演绎到最混乱状态在中国近现代史上有两个时期：
第一个时期属于中西混合大盖帽文化的渊源。这是在北洋军阀轮流执政、枪杆子里面出政权时期。推翻皇帝后，军阀人人想当皇帝，个个飞扬跋扈，武装割据、竞相混战，“城头变换大王旗”，各路人马有权都戴大盖帽，专门欺负吓唬老百姓。满世界都是形形色色的大盖帽，闹得乌烟瘴气！从那时起，中国的老百姓被吓出了心病，也养成了对大盖帽的敬畏和恐惧。大盖帽象征的权力和威严遂成为社会共同的心理认识和封建文化附着于权力更迭交替的当然内容。
第二时期属于大盖帽演绎和泛滥阶段。上世纪八十年代末叶开始，从文革期间的九亿人民九亿兵分化出了九亿大盖帽铺天盖地而来，大盖帽被演绎为非军人、非警察的行政管理权力的化身和部门集团实力和势力的展示。首先是法律部门变成部门的法律，有几部法律就出来几顶大盖帽，十顶大盖帽管一个小草帽。其次，一些本以特殊职业标志为传统意义的大盖帽被利用和夹杂委托的行政管理权借以夸张显示并攀附行政执法部门的威严。如保安、司机、铁路工人、路政、盐政、水政、邮政、卫生防疫等不胜枚举。
三、大盖帽形式的执法效应
　　可以说法的概念在中国历史上被使用到最滥的时代，就是依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治厂、依法治水、依法治土、依法…..最终的落脚点是依法治民的时代。大盖帽成了行政执法的典型性象征，大盖帽和它所象征的法律同时毫都无隐讳地赤裸地被当成阶级统治的工具使用。80年代末，行政执法依照历史传统仍然定位在“依法治民”的统治角度上。这样的话，大盖帽就成为官与民所区别的标志，因为 “民”的头顶是平的，没有戴大盖帽的等级身份资格。所以按老百姓的话说叫“平头老百姓”！而大盖帽做什么都被认为是“头上戴法的”——法的权威被抽象掉由大盖帽替代成为具体人的威慑力和特权。大盖帽无疑适应了传统的社会观念和意识，使所谓行政执法简化甚至省略掉法律程序。对相对人直接产生“威胁执法”的效应。另一方面，一些行政部门的领导喜欢看见本部门的大盖帽，看到大盖帽就好像站在了山头上看自己的队伍阵容庞大，旗杆子下实力雄厚，于是就感到了大权在握的威严和心里无比踏实的感觉，大盖帽效应属于封建文化的残余。说穿了是封建等级制文化在现代社会的变种和延续。更令人恶心的是其遗传根源自北洋军阀拉杆子占山头称王称霸、骑在百姓头上作威作福的心理！
也许有人会认为中国人口众多，民众的法律意识普遍淡漠，行政管理和行政执法需要以大盖帽标识身份特征在现实中更简明、更便捷、是行之有效的方式，符合实际甚至符合国情。这种观点实际上等于承认了官和民是严格对立的，而且否定了人民作为国家主人的尊严。就好比sans的威力，它可以使人害怕，也可以使人因为恐惧而改掉不良卫生习惯。但人类绝对不能以此来作为治理社会的手段。大盖帽泛滥和威胁执法的效应必将导致国民的民主和平等意识麻木。助长违反宪法关于法律面前人人平等的潜意识社会影响，助长野蛮和简单的行政执法习俗；产生不良文化的恶性循环。它通过当代中国最广泛的行政执法主体人为削减了法的平等精神和公务员的人文价值，拉开了执法者司法者与人民的亲和间距，也纵容部分执法司法者作威作福吓唬老百姓的心理状态。
　　大盖帽意义上的执法形式除了与人民主权和法律平等精神悖逆外，还将从机理上实质影响到中国确立良好的公务员制度。这个问题已经愈来愈明显的为社会各界和广大民众所认知。下列事实可以佐证。
　　　一是司法系统改革服制，摒弃大盖帽军警式服装。2002年开始，全国法检系统改革和废除军警式制服。从形式上否定了军警式的指挥管理机制对法官独立思考和司法独立的干扰影响。使法官的法袍意味着法的神圣威严和法官特殊使命自我警觉和警醒功能。
　　二是2004年初，国务院下令整顿各部门执法标志制服，清理取缔了一些部门模仿人民警察制服的着装。极大地改善了大盖帽的秩序。国务院的整顿措施可以理解为临时的、权益的、现实的、渐进而逐步的措施。因为大盖帽的文化植根于社会传统的文化和习惯，并非只可归咎于行政执法部门；而且大盖帽的形式直接产生于行政主导体制，二者都需要随着文化发展和社会意识成熟进行渐进和稳妥的改革。不能一步到位一刀切除。这次清理整顿，尽管没有全部否定行政执法的大盖帽形象，但是决不意味着对公务员适用军警式大盖帽的管理体制和文化意识的肯定。
　　如前所述，行政执法大盖帽形式的内涵是军警式的管理模式及暴力强制特征。它与改革开放以来，直至目前我国加入世贸组织期间，我国正在学习并移植发达国家的文官制度和正在建设完善起来的公务员制度的原则是严重悖谬和不协调的。首先从形式上看，世界各国的惯例表明文官都是不着大盖帽制服的，行政管理法律关系虽然属于纵向关系，管理者和被管理者处于不同的地位，但就公务员个人和行政管理相对人的人格却是平等的，行政管理的本质虽然是以国家权力作为强制后盾推行政治和执行社会公共事务管理，但其强制是依照法律和法律所既定的程序实现的，按照当代行政法治原则，除了法律，公务员和行政执法部门不具有任何外在的标识的特殊权力，否则就构成了对公民平等权的藐视和践踏；其次，文官制度的精髓是文官相对于内阁更替（政党轮流执政）的独立存续和队伍稳定的原则，在我国体现为占公务员绝大多数的业务类公务员并不因为政务类公务员的升迁和任免而改变或放弃执业。基本公务员（文官）队伍的独立性保证了公务员群体独立“为人民服务和对国家负责”。保证了行政效能的持续性和社会管理秩序稳定。当然也有利于制约行政机关首长负责制的个人专断和因个人集权更迭所必然产生的短期行政行为等诸多负效应。也有利于政治稳定，反腐倡廉和取信于民。2004年《宪法》修正案将乡镇人民代表大会代表的任期更改为5年（原为3年），各级人民政府的组织法尚未修改，这次修改的本旨就是有利于政策的延续性及其推行的稳定性，避免过多的因人废政、短期和投机行政行为。按照传统的行政法理论，公务员受雇国家以其独立人格和执业行为能力和权利能力对国家负责，这里强调了公务员个人的执业资格和独立的人格，其全部意义是肯定公务员队伍相对于政府倒阁的稳定性，至于政府对公务员的组织和领导，其合理作用的方式是依照行政组织法律规定的程序进行，不同于军警式的指挥命令。公务员有依法行政的判断权和自主权。而大盖帽形式保护和延续的机制必将否定公务员制度原则确立的必要。行政执法大盖帽文化习俗的传承意味着封建等级观念的传承。意味着官老爷和衙役作风的外表体症和内在心理素质的养成。如果长期持续地作用，保持“在马上得天下，在马上治天下”的传统。就会从公务员个体上消灭公务员的人格独立，从观念和体制上抑制和抵触独立的稳定的不受个人专权意识支配的公务员群体的产生。使行政体制从宏观到局部都难以摆脱因人兴政和因人废政的人治的恶性循环的结果。由此可知，在公务员队伍——当然包括广大的行政执法队伍中（除警察以外），推行以大盖帽形式为特征的军警化的管理体制，实际上就阉割了公务员制度的真实性和科学性。并且承认和助长吓唬老百姓，作威作福的封建的残余习惯。
　　令人啼笑皆非的是一些行政执法部门，在2004年的整顿期间，看到本部门未被列入制服清理的行列后，俨然获得了享有和继续使用大盖帽的特权和优遇。对国务院的精神反其意而行之，通知行文要求整顿着装纪律。强化其大盖帽的执法效应和外观形象。也有的地方行政机关不在行政执法人员的法治教育上下功夫，却把着装当作精神文明建设的花样项目来抓，岂知这个着装已经不属于任何现代文明的范畴了。实与行政法治文明背道而驰。
　　综上分析，借以大盖帽形式和效应推行的行政执法，其作法是与宪法和法律的精神相违背的，是与人民主权、意志、尊严相背离的。与国际惯例和现代文明格格不入。程序价值影响到实体意义，在依法治国建立社会主义法治国的进程中必须作出取舍和扬弃。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　撰文；王晴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年十月十四日


广东省中山市人民政府


关于印发《中山市推进主干农路“硬底化”工程的实施方案》、《中山市主干农路“硬底化”专项补助资金管理使用办法》的通知
中农〔2008〕54号

各镇区农办、财政所（分局）：
现将《中山市推进主干农路“硬底化”工程的实施方案》和《中山市主干农路“硬底化”专项补助资金管理使用办法》印发给你们，请认真贯彻执行，原由中山市农业局印发的《中山市主干农路“硬底化”专项补助资金管理使用办法》（中农〔2008〕17号）同时终止执行。执行过程中如遇到问题，请及时向我们反映。

二○○八年五月二十七日

中山市推进主干农路“硬底化”
工程的实施方案

为了巩固提高我市农田路网建设的成果，推进社会主义新农村建设，市政府决定，从2008年开始，用四年时间, 实施全市主干农路“硬底化”工程。现根据实际情况，以切实可行为原则，制定以下实施方案。
一、实施的时间、范围对象和目标
全市主干农路“硬底化”的实施时间：从2008年起至2011年，共四个年度。
实施范围：在全市基本农田保护区内，《中山市2001—2005年农田路网建设规划》实施以来，路面宽6 米以上，路基坚实、高50厘米以上，路面铺沙石，道路的整体或大部分经过耕作区的农路。
实现目标：四年内完成主干农路“硬底化”1000公里，平均每年250公里。
二、建设标准
主干农路“硬底化”的建设标准为：铺设水泥路面宽4米，厚20公分，两边路肩填沙石，压实后与水泥路面同一水平，路肩各宽1 米以上。
三、资金筹集和使用
（一）资金筹集
主干农路“硬底化”工程建设资金的筹集以市政府补贴，镇政府配套，村组积极筹措的原则进行。市、镇、村三级投入按40％、40％、20％的比例分担。按照这个比例，市政府每年在财政预算中安排5000万元，用于农路“硬底化”工程，各有关镇区安排配套资金5000万元，村组筹集2500万元。各地可根据自己的经济情况，适当调整镇村两级的出资比例。
（二）资金使用
1、为确保资金的使用成效，市财政的补助资金主要用于“硬底化”工程的主体建设。同时，为了使“硬底化”工程又快又好完成，市财政将坚持资金到位优先，限额补贴，滚动预算等原则，加强资金的使用管理，具体的管理办法由市农业局和财政局共同制定。
2、各有关镇区配套的启动资金主要用于工程启动，其中包括工程的勘测、设计、招投标、工程监理项目管理费等。
3、贯彻事权和财权配套的原则，要求实行一级体制的有关镇区，必须根据市下达的建设任务，按资金分担原则，在镇区财政中足额安排建设资金，支持农路“硬底化”工程建设，确保该镇区任务的完成。
4、严格控制各项费用的开支，工程项目的勘测、设计、招投标、工程监理等总费用不得超过项目总投资额的10%。
四、项目管理
（一）项目建设总体计划任务安排
市农业局按公平、公正、公开的原则，根据各镇区2001-2007年度农路建设情况，结合基本农田面积、各地自报等情况综合确定各镇区4年建设计划总任务。原则上，各镇区每个年度的项目建设规模为该镇区建设计划总任务的25%。市可根据各镇区年度项目完成情况对各镇区建设任务作适当调整。
（二）年度建设项目的申报和任务的下达
各镇区根据市的总任务，组织编制2008—2011年本地区总体规划，于2008年6月底前报市农业局。在每年6月底前，按本镇区的总体规划制定出下年度的具体建设计划，报市农业局审核、平衡后，于10月底前下达年度建设实施计划。农路“硬底化”建设为跨年度工程，期限为一年，由当年的7月份起到次年的6月份止，建设单位必须按照规定时间完成各项建设内容。每个项目完成后，都必须办理验收手续，并办理竣工财务决算和投入使用，按规定整理好验收资料存档。
五、主要措施
（一）统一认识，加强领导。各级政府和有关部门要充分认识推进农路“硬底化”工程，对改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，促进农业结构调整，发展农村生产力，增加农民收入的重要性。把该项工程的推进作为落实科学发展观，巩固提高我市农路建设的成果，推进社会主义新农村建设的高度摆上重要议事日程。要切实加强领导，全面规划，精心组织，统一部署，层层落实责任制。要求各有关镇区要成立专门领导小组，领导小组组长由政府一把手担任，主管农业和农村工作的副职领导担任副组长，成员由农业、财政、规划建设、国土资源、水利等有关部门领导组成。
（二）统筹规划，分级负责。各有关镇区要组成专门工作机构，负责对农路“硬底化”工程进行规划、组织实施和协调各方面工作，要根据本地农业区划布局、农业产业化和现代化的构想，结合社会主义新农村建设蓝图，进行专项规划。在制定规划时，力求科学合理，要防止重复投资，造成浪费。要做到层层规划，先由村作出规划报镇区，镇区经调整、综合平衡后报市农业局。
（三）加强检查验收。市成立检查验收小组，由市农业局、财政局、驻农口纪检监察组等组成，负责对全市农路“硬底化”工程建设情况的检查，抓好年度建设计划的落实，并对竣工的工程项目进行抽查验收。镇区也相应成立农路“硬底化”工程建设监理验收小组，由镇区农业、财政、规划建设、国土、水利等部门派员组成，负责建设项目审查核实，施工期间的质量管理，竣工时的检查验收，确保项目工程按时按质完成。
（四）加强考核和奖励。市政府把农路“硬底化”工程建设任务列入镇区工作的考核目标，根据各镇区完成任务的情况，进行分数评定。同时，在市级财政补贴资金中，提留一定金额，用于奖励完成任务出色的镇区。

二○○八年三月二十一日

中山市主干农路“硬底化”专项
补助资金管理使用办法

第一条 为落实《中山市推进主干农路“硬底化”工程的实施方案》，做好市财政专项补助资金的管理和使用，制定本办法。
第二条 本办法所指的主干农路是《中山市2001—2005年农田路网建设规划》实施以来，路面宽6 米以上，路基坚实、高50厘米以上，路面铺沙石的农路，道路的整体或大部分经过耕作区；所指“硬底化”就是铺设水泥路面。
第三条 主干农路“硬底化”的建设标准为：水泥路面宽4米，厚20公分，两边路肩填沙石，压实后与水泥路面同一水平，路肩各宽1 米以上。
第四条 各镇区必须在每年6月底前，将本年度主干农路“硬底化”建设规划一式三份，上报市农业局和财政局，由农业局统一接收。上报内容包括：
1、镇区农办、财政所联合行文的年度主干农路“硬底化”申请报告；
2、年度主干农路“硬底化”规划的平面图；
3、年度主干农路“硬底化”建设综合统计表，内容包括建设单位、项目名称、工程量、预计资金投入、资金来源，承建形式(是否招投标)等。
镇区上报的规划经市农业局和市财政局审核、平衡后再下达年度建设计划到镇区，由镇区组织实施。
第五条 年度主干农路“硬底化”建设工程原则上采用招标承包施工。
第六条 市每年对本年度主干农路“硬底化”建设竣工工程进行验收。
1、验收内容：(1)根据各镇区上报年度主干农路“硬底化”规划的平面图，实地查验工程整体完成情况；（2）查验工程的招标文件，承包合同，各项交收文件等，核实实际完成的工程量；(3)实地丈量工程的主要指标是否符合本办法第三条的标准和要求。
2、在完成年度建设任务或工程项目竣工后，由镇区向市农业局提出验收书面申请。验收申请中要附有市下达的年度建设计划、各工程项目招标施工证明文件、镇区工程竣工验收证明文件等。
3、由市农业局会同市财政局组织有关单位组成验收小组进行验收。
第七条 补贴标准与办法：
1、市财政资金按每公里补助20万元的幅度进行补贴，并按工程进度拨款，执行一级财政核算体制的镇区由所在镇区财政按比例补贴。
各镇区必须按照市下达建设计划做好建设实施方案，如实际竣工工程超过市下达的年度建设计划，则超出部份不列入补贴范围；实际竣工工程少于年度建设计划的，按实际竣工工程计算补贴资金。
2，市农业局、财政局可根据各镇区工程量大小和施工进度，提前分批预拨部份补贴资金，但总量不能超过该年度计划补贴资金的70％。
3、各建设单位必须实行专款专用，不得截留或挪作它用。市农业局、财政局将定期组织资金使用情况的检查，一经发现有违规情况，将通过财政扣回截留、挪用资金，并予以通报。
第八条 本办法由市农业局、市财政局负责解释，从2008年6月1日起实施。

二○○八年五月十八日